公民公益訴訟原告資格淺析論文
一、公益訴訟的概念和特點
公益訴訟是指任何組織和個人根據(jù)法律的授權(quán),就侵犯國家利益、社會公益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法行為的活動。這是我國部分學者給出的關(guān)于公益訴訟的定義。公益訴訟起源于羅馬法，是相對私益訴訟而言的。其中“公益”與“私益”的區(qū)別來自于古羅馬法學家烏爾比安對法的劃分。他將法分為保護國家利益的公法和保護私人利益的私法，并由此引申出公益訴訟和私益訴訟。簡單的來說，公益訴訟就是為了維護國家或者社會公共利益而提起的訴訟。而私益訴訟就是為了保護私人利益而提起的訴訟，其主要是解決私人之間的法律糾紛。根據(jù)被訴當事人的不同, 公益訴訟可以分為刑事公益訴訟、民事公益訴訟和行政公益訴訟。本文僅探究公益訴訟中民事公益訴訟的公民原告資格問題。
公益訴訟最早在西方發(fā)達國家盛行，并已經(jīng)得到了較為長足的發(fā)展。尤其是美國，有著相當完善和成熟的公益訴訟制度。通過對這些國家的公益訴訟制度的考察和研究，不難發(fā)現(xiàn)，公益訴訟相較于私益訴訟有其明顯的特征：
第一，公益訴訟相較于私益訴訟最顯著的特征就在于其所保護的利益的不同。公益訴訟保護的是國家或者公共利益。
第二，公益訴訟糾紛所涉及的損害往往具有廣泛性、嚴重性和長期性。
第三，公益訴訟的原告突破了傳統(tǒng)訴訟中“有利害關(guān)系的當事人”的限制。但是，這并不意味著法律對公益訴訟的原告資格毫無限制，從各國立法實踐來看，法律對于公益訴訟原告資格有著詳細而具體的規(guī)定。不同的國家有著不同的規(guī)定，且對于一國而言不同類型的公益訴訟其規(guī)定亦不相同。
第四，從功能和價值的角度來看，公益訴訟實際上是對國家機關(guān)執(zhí)法不足的補充。國家機關(guān)由于一些主客觀條件的限制，并不能對所有的違法行為采取及時有效的措施，賦予某些社會團體乃至公民訴訟主體地位更有利于保護社會公共利益。
二、我國關(guān)于公益訴訟原告資格的立法現(xiàn)狀
在我國，公益訴訟剛剛從一個學術(shù)用語轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€法定用語。在社會各界長期呼吁之下，2012年8月31日頒布的新修改的《民事訴訟法》中終于將民事公益訴訟制度納入其中。其第55條規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這一規(guī)定被認為是此次民事訴訟法修改的一大亮點，對于保護社會公共利益和國家利益具有重要意義。但是，從實際角度而言，公益訴訟制度在我國的構(gòu)建完善仍然任重道遠。本次民事訴訟法修改只是用一個簡單的條文對公益訴訟作出了一個籠統(tǒng)的規(guī)定，僅僅解決了制約公益訴訟開展的“瓶頸”問題，規(guī)定公益訴訟的起訴條件，處理好案件范圍、原告資格兩大問題，卻遠遠達不到可以實際操作的要求。而且從該條文來看，法律并未賦予公民個人公益訴訟原告資格，而是將公益訴訟的原告限定于法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織。
三、公民個人作為公益訴訟原告的合理性分析
隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和繁榮，人們一邊享受經(jīng)濟發(fā)展帶來的物質(zhì)享受，一邊也在承受著經(jīng)濟發(fā)展帶來的痛苦。特別是在經(jīng)濟交往日益頻繁的今天，各種環(huán)境事故和食品安全事故的等危害國家或者社會公共利益的事故層出不窮。嚴重危害了普通民眾的生命健康和財產(chǎn)。是否應該賦予普通民眾對于此類危害社會公共利益的行為以起訴的權(quán)利來保障其合法權(quán)利，學術(shù)界一直對此爭論不休，并存在著兩種截然相反的'觀點：一種觀點認為公民應該享有提起公益訴訟的原告資格，因為“公眾的廣泛參與無疑能形成對侵害社會公益行為有效威懾的監(jiān)督制約”;另一種觀點認為, 不宜由公民個人提起行政公益訴訟。理由是：賦予公民個人公益訴訟原告資格，容易“造成濫用訴權(quán)的局面”。
在我看來反對者的理由毫無道理可言。不能因為擔心權(quán)利被濫用，而法律就不賦予權(quán)利人該項權(quán)利。因而，不能因為擔心公民有濫訴之虞，就不賦予公民訴訟的權(quán)利。濫訴有濫訴的應對方法，例如可以通過訴訟擔保等有關(guān)規(guī)定來降低公民濫訴的風險。從我國的社會實踐來看，賦予公民個人公益訴訟原告資格有其必要性。
首先，賦予公民公益訴訟主體資格，實際上是對公民自身利益的保障。從理論上講，限制公民個人提起公益訴訟的資格的是我國的當事人適格理論。我國在當事人適格理論上采用的是“實體當事人”的判定標準，即要求當事人必須與案件有直接利害關(guān)系的人。公益訴訟保護的是國家利益和社會公共利益，難道國家利益和社會公共利益就與公民個人無關(guān)?顯然，國家或公共利益與每個人息息相關(guān)，也許這種聯(lián)系并不明顯，但它一定是存在的。當下，各種侵犯社會公共利益的案例層出不窮，在環(huán)境、食品安全等領(lǐng)域更是尤為突出，公民個人的利益難免遭受損失，為了保護公民個人的合法利益賦予他們訴訟主體資格實有其必要性。正如劉榮軍教授指出：“法律不可能將社會生活的所有事項一一納入法律條文中，因此，正當當事人的認定以實體法上利害關(guān)系人為標準時必須考慮到現(xiàn)實生活的多樣性。”
其次，賦予公民公益訴訟主體資格也是對國家機關(guān)執(zhí)法不足的有利補助。國家機關(guān)由于一些主客觀條件的限制，并不能對所有的違法行為采取及時有效的措施，賦予某些社會團體乃至公民訴訟主體地位更有利于保護社會公共利益。與此同時，賦予公民提起公益訴訟的權(quán)利對于違法犯罪分子的震懾無疑是最大的。
避開國家機關(guān)的檢查或許容易，但是避開千千萬萬的人民是不可能的，即使再狡猾的犯罪分子也終究難逃群眾的眼睛。
最后，從世界各國的立法來看，無論是英美法系的美國、英國，還是大陸法系的德國、日本都對公民的公益訴訟主體資格作了相關(guān)的規(guī)定，雖然各國的規(guī)定有所不同。而且，就我國目前的社會現(xiàn)實來看，賦予公民個人公益訴訟原告資格有其必要性。特別是目前我國食品安全和環(huán)境保護問題層出不窮。在這些領(lǐng)域賦予公民個人提起公益訴訟的權(quán)利，能夠有效的查處這類案件、打擊不法分子保護公民個人的合法的權(quán)利。
四、對于我國立法的相關(guān)建議
針對公益訴訟可能造成濫訴風險的特征，為規(guī)范公民個人行使法律賦予提起公益訴訟的權(quán)利，特提出以下幾點立法建議：首先，將投訴規(guī)定為提起公益訴訟的前置程序。由于賦予公民個人公益訴訟原告資格突破了傳統(tǒng)訴訟“有利害關(guān)系當事人”的限制，這就使得對于同一個侵權(quán)事實可能存在大量“潛在”起訴人，這無疑會對有限的司法資源造成巨大的壓力。因而，有必要在訴前設立一道前置程序來分擔司法機關(guān)可能面臨的壓力。投訴無疑是一個較好的選擇。一方面，行政機關(guān)的靈活性能夠有效的對侵犯公益事實進行篩選，辨別真?zhèn)巍Ａ硪环矫妫姓C關(guān)又具有主動性和及時性，能夠?qū)Πl(fā)現(xiàn)的違法行為及時制止和處理。因此，有必要規(guī)定投訴作為公益訴訟提起的必經(jīng)程序。只有投訴無門、無果時，方可提起訴訟。
其次，通過設立嚴格的預審制度，對公益訴訟人的起訴進行審查，以確保公益訴訟人所控的侵犯公益的行為有事實和法律依據(jù)。預審制度實際上是對公益訴訟起訴的另一道前置審查程序。通過對案件事實的簡單查明來決定是否符合管轄?是否有必要立案?是否需要追加當事人?還有一點需要說明，公益訴訟案件的管轄應該符合現(xiàn)有的管轄規(guī)定，并應該相應的提高審級。現(xiàn)有的管轄規(guī)定已經(jīng)對各類案件有了較為明確和合理的規(guī)定，可以涵蓋公益訴訟各種案件類型，沒必要作出格外的規(guī)定。至于提高審級是為了更好的保護起訴人的利益維護司法的獨立性。公益訴訟與普通訴訟相比，其涉案范圍更廣，標的更大，受到的阻力也就可能更大。提高審級不僅有利于維護司法獨立，防止來自外界的干涉，而且也有利于案件的審理，公益訴訟案件往往比普通案件復雜的多，這就需要具有更高法律素養(yǎng)和業(yè)務能力的法官來處理。
最后，可以設立保證金制度來規(guī)避濫訴風險。一方面，趨利避害是人的天性，通過預設保證金制度，使得原告可能承擔不利益的風險來達到防止濫訴的目的。另一方面，公益訴訟中起訴人與訴訟結(jié)果缺乏直接的利害關(guān)系，使得公益訴訟起訴人在訴訟過程中可能出現(xiàn)怠于行使訴訟權(quán)利的狀況，拖延訴訟進程，浪費司法資源。因而，有必要采取一定的措施來對起訴人的行為進行規(guī)制。當然，設立保證金的目的不是為了打擊公民個人維護國家利益或者是社會公共利益的積極性，而是為了更好的規(guī)范其訴訟行為。在訴訟程序終結(jié)之時，不論其是否敗訴，法院都應如數(shù)退還保證金。
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