一、農(nóng)業(yè)資源的稀缺性:凸顯農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新
我國是農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)作為農(nóng)業(yè)大國的基礎產(chǎn)業(yè),擔負著長期確保主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的重任。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不可替代的最基本的生產(chǎn)資源,其數(shù)量、質(zhì)量和位置都直接制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但自然界中土地的數(shù)量是有限的,是不可再生的。近些年,盡管嚴格落實基本農(nóng)田保護條例、耕地保護制度,但隨著我國城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展階段,耕地資源出現(xiàn)“三少”,即人均耕地少,高質(zhì)量的耕地少,耕地后備資源少,并且減少趨勢日趨加速,最終對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地產(chǎn)生一定的“擠出效應”。因此,未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展,農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的增加,必須走內(nèi)涵擴大再生產(chǎn)的路徑,借助科技的力量提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率來突破農(nóng)業(yè)資源的約束。
二、農(nóng)業(yè)科技的社會性:政府發(fā)揮主導作用
“實現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,長期確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給,根本出路在科技。農(nóng)業(yè)科技是確保國家糧食安全的基礎支撐,是突破資源環(huán)境約束的必然選擇,是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的決定力量,具有顯著的公共性、基礎性、社會性。”[2]社會性,通常是指那些對人類整體運行發(fā)展有利的基本特征,如利他性、服從性等。農(nóng)業(yè)科技的社會性是指農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)業(yè)本身一樣具有保障國家糧食安全和生態(tài)安全的重要社會功能。[3]國家糧食安全是政府[:請記住我站域名/]維護社會治安,保護社會穩(wěn)定的基礎,也是政府實現(xiàn)其社會職能的重要體現(xiàn)。多年來,糧食安全和增產(chǎn)增收一直是“三農(nóng)”問題的焦點,從中央到地方始終將“米袋子”、“菜籃子”和“錢袋子”工程作為重要工作來抓,尤其是“米袋子”實行省長負責制。由于各部門重視農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)業(yè),2011年我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)了八連增,產(chǎn)量創(chuàng)新高達到11 424億斤。[4]但2012年面臨新挑戰(zhàn):從國內(nèi)看,主要農(nóng)產(chǎn)品供求矛盾突出。
一方面,主要農(nóng)產(chǎn)品的需求保持剛性增長。人口數(shù)量增長、農(nóng)民進城務工增多、城鄉(xiāng)居民消費結構升級帶動消費需求快速增長。目前,全國糧、油、肉的年消費量分別達5.5億噸、2 400萬噸、8 000萬噸左右,并以糧食每年250萬噸、植物油100萬噸、肉200萬噸的速度繼續(xù)增長。[5]另一方面,主要農(nóng)產(chǎn)品供給能力不足。農(nóng)業(yè)作為一個特殊的生產(chǎn)部門,受氣候條件、土地資源緊張的影響,波動大,穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)難度也大大增加。從國際看,國際市場無法保障我國糧食供給和糧食安全。一是世界主要糧食庫存消費比屢創(chuàng)新低,糧食供給緊張狀況難以緩解。二是世界主要產(chǎn)糧國強化了對糧食出口的政治干預。近年來,由于自然災害影響,特別是2008年以來國際金融危機的沖擊,一些糧食主產(chǎn)國頒布了糧食出口禁令,給我國糧食供給造成一定負面影響。“無糧不穩(wěn)”,為了保障國家糧食安全,穩(wěn)定農(nóng)業(yè),政府必須把加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新問題排在國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先地位。
三、農(nóng)業(yè)科技的公共性:財政承擔主要責任
財政是政府施政的基本物質(zhì)手段。農(nóng)業(yè)科技的公共性決定財政承擔主要責任,主要原因是:第一,農(nóng)業(yè)科技具有非競爭性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要特征是利用生物有機體的自身繁殖功能進行的生產(chǎn)。那么,當此類技術被提供,并不會因為增加農(nóng)業(yè)技術的使用而增加其他使用者的使用成本,從而很難為其提供者或擁有者帶來收益。
這就使得農(nóng)業(yè)技術產(chǎn)生的利益與其高成本不對稱。一項農(nóng)業(yè)技術的研發(fā),需要科研單位付出大量的人力、物力、財力,并且研發(fā)活動存在著有可能失敗的風險。因此,對于以盈利為目的企業(yè)、個人不愿意或沒有能力提供此類技術。第二,農(nóng)業(yè)技術具有非排他性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要是在露天大田進行,一切生產(chǎn)過程和技術要領都是公開的,很難對農(nóng)業(yè)技術進行保密,阻止農(nóng)民相互學習利用新技術。
即使有明確私人產(chǎn)權的專有性農(nóng)業(yè)技術,也很難排他。如農(nóng)業(yè)技術專利權,由于專利技術的大部分知識內(nèi)容必須公開,這就為其他企業(yè)免費獲取信息進行模仿提供機會。此外,農(nóng)產(chǎn)品作為人類生存的物質(zhì)基礎,但由于農(nóng)產(chǎn)品需求缺乏彈性,容易產(chǎn)生“谷賤傷農(nóng)”,使得部分農(nóng)民認為采用新技術產(chǎn)品供應量增加自己收益反而可能降低,進而抑制他們采用新技術的積極性。因此,財政必須承擔主要責任,保障加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。
四、農(nóng)業(yè)科技支出管理創(chuàng)新
(一)重構分工明確的行政管理體系
我國農(nóng)業(yè)科技組織設置和運行機制不盡完善,科研管理多元化,致使橫向管理缺乏協(xié)調(diào),縱向管理信息不暢,科技投入浪費嚴重。因此,應對現(xiàn)有管理資源進行整合,建立一套分工明確的行政管理體系,明確各自的事權,按照事權與財力統(tǒng)一的原則,劃分財力,從而確保財政用于農(nóng)業(yè)科技支出集中管理、使用。首先,打破現(xiàn)行單一按行政區(qū)劃實施分級管理的模式,改按農(nóng)業(yè)區(qū)域性特點和行政區(qū)劃相結合劃分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域。其次,農(nóng)業(yè)部設立農(nóng)業(yè)研究服務局,并在各個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域設置由其直接領導的科研服務機構,科研服務機構再根據(jù)本區(qū)特點下設不同數(shù)量和規(guī)模的試驗站、示范點或研究所。側(cè)重于基礎研究,探索新知識或解決長期性、全國性重大戰(zhàn)略問題。再次,設立農(nóng)業(yè)部推廣局,負責指導各省制定和執(zhí)行推廣計劃,協(xié)調(diào)各省間的合作交流,不直接從事具體的農(nóng)技推廣工作。
(二)加大財政用于農(nóng)業(yè)科技的支出
我國農(nóng)業(yè)科技長期面臨資金投入不足的問題,1991—2006年農(nóng)業(yè)科技支出占國家財政用于農(nóng)業(yè)支出的'比例一直低于1%(筆者根據(jù)2006年《中國統(tǒng)計年鑒》計算)。為了適應經(jīng)濟發(fā)展和財政支出結構變化的客觀要求,并與國際慣例的收支分類標準具有可比性,2007年我國實行新的政府收支分類的改革。
由于財政支農(nóng)支出的統(tǒng)計口徑尚未完全確定,2007—2009年只公布農(nóng)林水事務支出總額,2010年全國公共財政支出決算表細化了農(nóng)林水事務支出項目。在此,將2010年農(nóng)業(yè)支出中的技術推廣和技能培訓占財政用于農(nóng)業(yè)支出的比例視為原農(nóng)業(yè)科技支出占國家財政用于農(nóng)業(yè)支出的比例,根據(jù)財政部公布的2010年全國公共財政支出決算表有關數(shù)據(jù)計算,該占比為7.19%。比例雖有大大提高,但由于我國農(nóng)業(yè)科技投入長期不足,缺口較大,在以后多年內(nèi)財政應持續(xù)加大農(nóng)業(yè)科技支出。2012年中央一號文件提出“保證財政農(nóng)業(yè)科技投入增幅明顯高于財政經(jīng)常性收入增幅,逐步提高農(nóng)業(yè)研發(fā)投入占農(nóng)業(yè)增加值的比重,建立投入穩(wěn)定增長的長效機制”。因此,一方面,加大農(nóng)業(yè)科技支出總量。
稅收收入作為財政經(jīng)常性收入,2011年全國稅收總收入完成89720.31億元,比上年增加16 509.52億元,同比增長22.6%。[6]以此為標準,各級財政在確保持續(xù)加大用于“三農(nóng)”支出前提下,重點加大農(nóng)業(yè)科技支出,保障增量和比例均有提高。另一方面,在總量逐年增加的基礎上,合理分配資金,保障農(nóng)業(yè)科技支出結構合理。農(nóng)業(yè)科技支出主要用于研究開發(fā)、推廣服務和教育培訓三個方面。因此,結合當前農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際狀況,兼顧研發(fā)、推廣、教育三者之間的關系,予以統(tǒng)籌安排。
(三)建設公共農(nóng)業(yè)科技推廣體系
多年來我國一直致力于建立產(chǎn)、學、研、推相結合的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系,并取得一定成果,初步形成農(nóng)業(yè)科技大聯(lián)合、大協(xié)作的局面。但還存在許多缺陷,尤其是農(nóng)業(yè)科技的推廣應用。我國的農(nóng)業(yè)科研主要依靠院校和科研院所,通過立項得到財政資金的支持,項目經(jīng)過評審就算完成了,后續(xù)的推廣應用沒有受到重視。“十一五”期間,農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率為41%,[7]推廣度僅有25%,[8]遠低于發(fā)達國家的水平。研究開發(fā)的最終目的是生產(chǎn)出更多有利于人類健康的農(nóng)產(chǎn)品。因此,為了提高農(nóng)業(yè)科技成果推廣度,財政應加大農(nóng)業(yè)技術推廣支出,建設公共農(nóng)業(yè)科技推廣體系,強化那些公益性的技術推廣。
目前急需利用現(xiàn)有推廣資源,即各類農(nóng)業(yè)院校,讓他們成為農(nóng)業(yè)科技推廣的核心力量。各類農(nóng)業(yè)院校教師身兼教學、研究和推廣三任,既能把最新研究成果及時傳播給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者,又能在推廣中進一步完善其研究成果,了解農(nóng)民的需要并從中篩選新的研究課題,從而使教育、科研、推廣相互促進、互相協(xié)調(diào),大大提高整個系統(tǒng)的運作效率。
可喜的是2009年5月27日農(nóng)業(yè)部和教育部簽署《關于合作共建中國農(nóng)業(yè)大學等八所高校及開展相關工作的協(xié)議》,農(nóng)業(yè)高校在技術推廣等方面的優(yōu)勢與作用已引起有關部門的進一步重視。另據(jù)《中國青年報》2012年2月29日報道,科技部將聯(lián)合教育部鼓勵高校農(nóng)科教授走出校園,“將論文寫在大地上”,以保證農(nóng)業(yè)技術的進一步推廣。
(四)加強農(nóng)業(yè)科技資金的監(jiān)管,提高支出效益
隨著財政對農(nóng)業(yè)科技支出穩(wěn)定增長機制的形成,做好監(jiān)管工作,有利于促進農(nóng)業(yè)科技資金的規(guī)范管理、高效使用。首先,科學立項。項目選擇堅持突出重點與兼顧一般、社會效益優(yōu)先與兼顧經(jīng)濟效益、專家評審與群眾參與相結合的原則,確保項目的可行性、科學性,杜絕重復立項。
從源頭上為提高農(nóng)業(yè)科技資金的效益打好基礎。其次,全程監(jiān)管。由于農(nóng)業(yè)科技成果研發(fā)的周期比較長,一般在10年左右。這就使得一些項目的資金被虛報冒領、截留挪用等違法違規(guī)現(xiàn)象出現(xiàn),導致農(nóng)業(yè)科技資金的支出效益低下。因此,對財政用于農(nóng)業(yè)科技的資金使用實施全程動態(tài)監(jiān)管,確保農(nóng)業(yè)科技支出的高效利用。當立項資金投入后,從項目的研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化直至推廣應用每個環(huán)節(jié)均規(guī)定各自監(jiān)督的重點,確保實現(xiàn)其預訂的目標。進入推廣應用階段,一定時期后對項目實施后評估,為后續(xù)管理提供經(jīng)驗或教訓。
(五)完善相關法律,保證農(nóng)業(yè)科技支出的穩(wěn)定增長
發(fā)達國家農(nóng)業(yè)財政政策目標及其措施,一般都是通過立法形式確定下來的,并且隨著環(huán)境條件的變化不斷修訂。如美國、歐盟、日本等都依據(jù)政治、經(jīng)濟、國際貿(mào)易環(huán)境的變動而不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)法,先后制定頒布了各個時期的農(nóng)業(yè)法。在我國,1993年7月頒布并實行《農(nóng)業(yè)法》,至今近20年,只有2002年予以修訂一次。總體來看農(nóng)業(yè)立法還很薄弱,更多的涉農(nóng)規(guī)定是以文件、條例等形式發(fā)布,隨意性強,缺乏穩(wěn)定性、可操作性。對于農(nóng)業(yè)科技,《農(nóng)業(yè)法》第七章有8條相應內(nèi)容,但針對農(nóng)業(yè)科技投入的項目、金額、使用原則、資金來源等均沒有規(guī)定。因此,我國應根據(jù)當前的政治、經(jīng)濟環(huán)境修訂現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》,建立完備的農(nóng)業(yè)法規(guī)體系。將具有戰(zhàn)略意義的涉農(nóng)規(guī)定內(nèi)化為法律法規(guī),針對農(nóng)業(yè)科技支出,將各級政府支出職責、財政用于農(nóng)業(yè)科技支出的項目、金額、使用原則、資金來源等納入法律規(guī)范,用立法形式在制度源頭上保持其穩(wěn)定性。
(六)建立多元化農(nóng)業(yè)科技投入體系
農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的源動力。建立農(nóng)業(yè)科技投入穩(wěn)定增長的長效機制是理想狀態(tài)。因此,在農(nóng)業(yè)科技投入上,政府發(fā)揮主導作用的同時,應積極引導社會力量支持農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新。比如利用稅收優(yōu)惠政策,對有能力的企業(yè)、社會團體和個人捐資支持農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的,視為公益性捐贈,允許在應納稅所得額中扣除。
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