【英文標(biāo)題】On the Non-application to Administrative Monopoly By Traditional Anti-MonopolyXUE Ke-peng

【內(nèi)容提要】行政壟斷是以公權(quán)力方式阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家行為，是我國(guó)目前一種特有的現(xiàn)象，并有著思想、體制等多方面的原因。它與經(jīng)濟(jì)壟斷是兩個(gè)不同的法律事實(shí)，導(dǎo)致的社會(huì)關(guān)系也非同一性質(zhì)的法律調(diào)整對(duì)象，所以，傳統(tǒng)的反壟斷體制、方法和程序不可能消除行政壟斷。

　　【英文摘要】The administrative monopoly is a states behavior in the form of public power that hinders the market competition.Its causes include the leaders ideology,our countrys political and economic system,etc..It differs from the market monopoly as two legal facts,and can lead to the establishment of the different legal relations.Therefore,the system,methods and procedure of the traditional anti-monopoly law can noteliminate the administrative monopoly.

　【關(guān) 鍵 詞】行政壟斷/經(jīng)濟(jì)壟斷/市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)/競(jìng)爭(zhēng)Administrative monopoly/Market monopoly/Market economy/Market competetion

　　【 正 文 】

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以后，行政壟斷已代替過去的政府無度干預(yù)而成為中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一大公害。剛剛起步的中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅屢遭各類不法經(jīng)營(yíng)者形形色色行為的侵?jǐn)_，而且飽受了來自行政部門形式多樣的行政壟斷之苦。盡管我國(guó)的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》早在七年前就對(duì)危害甚深的行政壟斷做出了禁止性規(guī)定和相應(yīng)的法律責(zé)任，但實(shí)踐證明，行政壟斷并未因法律的禁止而絕跡或收斂，相反，在復(fù)雜動(dòng)機(jī)驅(qū)使下的行政壟斷似有愈演愈烈之勢(shì)，以致有關(guān)人士不得不為此而大聲疾呼。“入世”之后，制定與國(guó)際慣例接軌的反壟斷法已成我國(guó)發(fā)展之必需及大多數(shù)學(xué)人之共識(shí)，但面對(duì)世界其他國(guó)家不曾多遇的行政壟斷問題，因缺乏先例而爭(zhēng)議頗多。行政壟斷與經(jīng)濟(jì)壟斷的危害性不可同日而語(yǔ)，而人們又常將二者相提并論，似乎在二者之間存在著某種必然的聯(lián)系。筆者認(rèn)為，行政壟斷與經(jīng)濟(jì)壟斷盡管有一些相同之處，但二者是截然不同的兩個(gè)問題，需要用不同的方法解決。試圖用傳統(tǒng)的制止經(jīng)濟(jì)壟斷的反壟斷法去解決行政壟斷的思路，從總體上難以行通。不過，重要的不是在中國(guó)未來的《反壟斷法》中是否應(yīng)規(guī)定行政壟斷的問題，而在于用何種手段去根治行政壟斷的問題。如果我們既想解決一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中普遍存在的經(jīng)濟(jì)壟斷問題，又欲根治在中國(guó)特有的行政壟斷問題，則須突破傳統(tǒng)《反壟斷法》的窠臼，在吸收它國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探求規(guī)制行政壟斷的特殊方法。所以，筆者要否定的是那種把行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷簡(jiǎn)單并列，把二者作為同一類問題，用同一個(gè)部門法手段來調(diào)整的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，至于行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷是否可以在同一個(gè)法律文件中，則是其次的問題。本文認(rèn)為，我們應(yīng)另辟規(guī)制行政壟斷的蹊徑，而不能采用傳統(tǒng)的反壟斷法中的方法和體制。

　　一、行政壟斷的特殊成因以及與經(jīng)濟(jì)壟斷的區(qū)別

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，企業(yè)經(jīng)過長(zhǎng)期充分自由的競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰不斷發(fā)生，個(gè)別企業(yè)由于規(guī)模不斷壯大 ，形成了在某一行業(yè)的優(yōu)勢(shì)，從而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)壟斷的可能性和現(xiàn)實(shí)性。此外，個(gè)別企業(yè)為了消除和阻礙競(jìng)爭(zhēng)，通過聯(lián)合或通謀的方式，以排斥和限制競(jìng)爭(zhēng)。[1](P297-298)所以，經(jīng)濟(jì)壟斷是市場(chǎng)的天然產(chǎn)物，是在市場(chǎng)中占有優(yōu)勢(shì)地位的企業(yè)為了獲取壟斷利潤(rùn)，避免進(jìn)一步競(jìng)爭(zhēng)而實(shí)施的有害于其他經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的行為。但存在于我國(guó)的行政壟斷既不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段的共有現(xiàn)象，也非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的一般特點(diǎn)。行政壟斷在中國(guó)的存在有著深刻的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治基礎(chǔ)，以規(guī)制經(jīng)濟(jì)壟斷的傳統(tǒng)反壟斷法不可能完成消除行政壟斷的任務(wù)。

　　首先，長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是行政壟斷的體制淵源。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府被賦予了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)職能，從物資分配，到勞動(dòng)力的配置，以及各種商品的價(jià)格都由政府以計(jì)劃的方式進(jìn)行。市場(chǎng)的作用幾乎完全被排除。經(jīng)過不斷改革，我國(guó)最終也選擇了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一實(shí)踐證明能有效配置資源的體制。但長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)給我們帶來的災(zāi)難不僅僅是經(jīng)濟(jì)的萎縮，更重要的是這種體制在社會(huì)生活中的慣性，尤其使我們的政府職能遲遲不能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，不能使政府和市場(chǎng)的關(guān)系科學(xué)化。盡管我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已有近十年的歷史，但許多行政機(jī)關(guān)仍然屢屢違背市場(chǎng)規(guī)律，憑借自身?yè)碛械臋?quán)力進(jìn)入市場(chǎng)。行政壟斷就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之后政府部門仍然試圖按照自己的意志統(tǒng)治市場(chǎng)的表現(xiàn)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一種殘留形式。這是行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷產(chǎn)生原因的根本區(qū)別。

　　其次，利益的不平衡和政府立場(chǎng)的錯(cuò)位是行政壟斷的動(dòng)機(jī)或認(rèn)識(shí)上的原因。政府參與市場(chǎng)，以壟斷形式限制競(jìng)爭(zhēng)，從外觀上看僅僅和政府的其他行為并無實(shí)質(zhì)性區(qū)別，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能在《憲法》中已被界定為“宏觀調(diào)控”后[2]（第七條），政府仍頻頻以壟斷方式介入市場(chǎng)，必然有其主觀上的原因。不論是行政壟斷，抑或是政府干預(yù)，政府都有一個(gè)最基本的出發(fā)點(diǎn)，即為追求一定的利益。正是在這種利益的驅(qū)使下，政府才介入市場(chǎng)。但政府介入市場(chǎng)應(yīng)代表和謀取全社會(huì)的利益，而不是本地區(qū)和本部門少數(shù)人的利益，更不是為了自身或內(nèi)部人員的利益。行政壟斷的產(chǎn)生正是這些行政部門的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)政府所代表的利益形成了錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，將本地區(qū)、本部門甚至本單位和少數(shù)與自身利益有密切聯(lián)系的企業(yè)的利益置于整體利益之上。而西方各國(guó)規(guī)制經(jīng)濟(jì)壟斷的反壟斷法的基本前提是，政府代表的是全社會(huì)的利益，而不是個(gè)別地區(qū)或個(gè)別部門的利益[3](P102-103)。所以，政府立場(chǎng)錯(cuò)位的問題不解決，我們不僅不可能用傳統(tǒng)的反壟斷法來規(guī)制行政壟斷，甚至對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷也無能為力。經(jīng)濟(jì)壟斷的思想根源是壟斷企業(yè)為了追求壟斷利潤(rùn)，而行政壟斷是政府為了追求少數(shù)群體或其本身利益，二者的行為目的有根本的區(qū)別。

　　再次，政府和企業(yè)關(guān)系的錯(cuò)位是導(dǎo)致行政壟斷的又一認(rèn)識(shí)上的原因。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以企業(yè)為主體的經(jīng)濟(jì)，是各個(gè)企業(yè)在產(chǎn)權(quán)明晰和平等的基礎(chǔ)上以自己的意志獨(dú)立從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府一般情況下應(yīng)居于市場(chǎng)之上，以維護(hù)市場(chǎng)秩序和宏觀調(diào)控為己任，為市場(chǎng)主體創(chuàng)造一個(gè)良好的內(nèi)外環(huán)境。對(duì)市場(chǎng)主體之間的正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，政府不得隨意干預(yù)，更不得為了維護(hù)本地企業(yè)和國(guó)有企業(yè)的利益阻礙競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)的行政壟斷之所以非常猖獗，一個(gè)重要原因是一些政府的領(lǐng)導(dǎo)人在錯(cuò)誤立場(chǎng)的基礎(chǔ)上對(duì)政府和企業(yè)關(guān)系的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，是將本地、本部門和少數(shù)企業(yè)的利益凌駕于全國(guó)利益、整體利益和多數(shù)人利益之上。所以，只要政府領(lǐng)導(dǎo)人的思想觀念不改變，行政壟斷就不會(huì)消滅。而傳統(tǒng)的規(guī)制經(jīng)濟(jì)壟斷的反壟斷法決定了不可能對(duì)行政壟斷有任何作為。

　　最后，政府和市場(chǎng)關(guān)系的錯(cuò)位，是行政壟斷的職能原因。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府居于何種地位，是關(guān)系到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是否真正建立起來以及能否成功的問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展首先必須依靠市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，其次是政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的適度干預(yù)[4](P212)政府干預(yù)的形式多種多樣，但一般主要是以財(cái)政和貨幣手段在宏觀上對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控。此外，維護(hù)市場(chǎng)秩序，制止市場(chǎng)中的各種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為提供一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，也是政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的一項(xiàng)基本職能。政府不應(yīng)當(dāng)為了自身利益、本地和本部門等少數(shù)群體的利益而介入市場(chǎng)，更不得阻礙和限制合法的競(jìng)爭(zhēng)。而行政壟斷實(shí)質(zhì)上是政府對(duì)市場(chǎng)的非法侵入，是對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的破壞。傳統(tǒng)的反壟斷法是政府以全社會(huì)利益代表者的身份對(duì)市場(chǎng)主體的壟斷行為進(jìn)行規(guī)制的法律規(guī)范，是政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮自身作用的法律根據(jù)。對(duì)市場(chǎng)主體的壟斷行為，不管其壟斷勢(shì)力有多強(qiáng)大，政府都有能力制止。但面對(duì)行政壟斷，傳統(tǒng)的反壟斷法卻不會(huì)有所作為，因?yàn)槠渲械恼{(diào)整方法和機(jī)制對(duì)政府的違法行為不會(huì)發(fā)揮作用。

　　行政壟斷形似壟斷，而實(shí)質(zhì)上并非壟斷，在反壟斷立法中如果將行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷相提并論，是混淆了二者的本質(zhì)區(qū)別。行政壟斷是個(gè)別國(guó)家行政機(jī)關(guān)利用國(guó)家名義并以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾實(shí)施的旨在維護(hù)或獲取地方利益、部門利益或少數(shù)企業(yè)利益的一種限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。其表現(xiàn)形式多種多樣，不管是限制外地商品進(jìn)入本地 或者是限制本地商品向外輸出，或者是指定購(gòu)買和接受某一經(jīng)營(yíng)者的商品和服務(wù)，或者是強(qiáng)制聯(lián)合等，行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷的共同特點(diǎn)都是限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，危害了消費(fèi)者和其他經(jīng)營(yíng)者的合法利益，最終是對(duì)市場(chǎng)秩序的破壞和對(duì)社會(huì)公共利益的損害。但如果認(rèn)為行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷在本質(zhì)上沒有差別或差別不大，將行政壟斷看作是普通壟斷的一種形式，并進(jìn)而據(jù)此設(shè)計(jì)規(guī)制行政壟斷的方法和體制等法律制度，則結(jié)果只能又如同我國(guó)現(xiàn)行的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》一樣，在解決行政壟斷問題上是勞而無功。現(xiàn)在，我國(guó)大多數(shù)學(xué)者將行政機(jī)關(guān)以上述方式限制競(jìng)爭(zhēng)的行為表述為行政壟斷，這樣既認(rèn)識(shí)到了這種行為與經(jīng)濟(jì)壟斷的聯(lián)系，又將其與通常意義上的經(jīng)濟(jì)壟斷區(qū)別開來。但由于對(duì)二者的實(shí)質(zhì)性區(qū)別認(rèn)識(shí)不足，從而導(dǎo)致了制度設(shè)計(jì)上的失敗。行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷的最根本區(qū)別在于行政壟斷是行政機(jī)關(guān)以國(guó)家名義實(shí)施的一種國(guó)家行為，所以，它具有的國(guó)家強(qiáng)制性決定了任何一個(gè)哪怕在市場(chǎng)中占有絕對(duì)壟斷地位的企業(yè)都無法與之相匹敵。而我們傳統(tǒng)意義上的經(jīng)濟(jì)壟斷是和國(guó)家活動(dòng)并不相關(guān)的一種純市場(chǎng)主體的行為，不論這種市場(chǎng)主體的壟斷地位如何，在國(guó)家的強(qiáng)制力面前，它都無法超越國(guó)家這種力量。即一般的壟斷是國(guó)家可以也應(yīng)當(dāng)駕馭的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者妨害他人和社會(huì)利益的行為。發(fā)達(dá)國(guó)家也存在著一定程度的國(guó)家壟斷，但這種壟斷并非我們所含指的那種旨在消除競(jìng)爭(zhēng)或謀取少數(shù)人利益的壟斷，而是為了更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益和社會(huì)公平對(duì)自然資源的占有或?qū)δ骋恍袠I(yè)的專營(yíng)[1](P290)。重商主義時(shí)期一些國(guó)家雖然對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行了較多的干預(yù)，但那時(shí)的國(guó)家并未像我國(guó)目前個(gè)別行政機(jī)關(guān)那樣直接介入市場(chǎng)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而僅僅是制定了一些鼓勵(lì)或限制進(jìn)出口貿(mào)易的法律或政策[5](P29-34)。因此，源于西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家和發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)反壟斷法一開始所指的就只是市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)壟斷，未包含今天在我國(guó)如此盛行的行政壟斷的問題。可以說，壟斷天然地是一種市場(chǎng)行為而非國(guó)家行為，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段必然出現(xiàn)的，需要國(guó)家利用自身的力量來解決并達(dá)到維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)目的的純粹的經(jīng)營(yíng)者行為。我們現(xiàn)在所指的行政壟斷并非市場(chǎng)發(fā)展的產(chǎn)物，而是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)舊體制的殘留形式，是國(guó)家權(quán)力無孔不入思想觀念的體現(xiàn)，是政府將自己所應(yīng)代表的社會(huì)公共利益地位降格為一個(gè)民間團(tuán)體所代表的個(gè)體利益的混沌認(rèn)識(shí)，也是市民社會(huì)和政治國(guó)家分野初期國(guó)家權(quán)力依然要超越社會(huì)權(quán)利以維護(hù)自己在民間社會(huì)至高無上地位的表現(xiàn)。我們姑且可以將行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷相提并論，但我們絕不可無視二者的實(shí)質(zhì)性差別，將行政壟斷僅看作是普通壟斷的一種形式，并按照傳統(tǒng)反壟斷立法的思路去探尋根治的良方。我國(guó)未來的《反壟斷法》應(yīng)當(dāng)是與世界其他國(guó)家的反壟斷立法大致接軌的法律，其基本功能仍然是政府為維護(hù)自由公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益的法律依據(jù)。行政壟斷與其說是一種壟斷，毋寧說是一個(gè)復(fù)雜的體制問題、思想觀念問題和政府價(jià)值選擇問題，從根本上講，它和經(jīng)濟(jì)壟斷沒有必然的聯(lián)系和共同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。主張用同一部法律來規(guī)制實(shí)質(zhì)上并非同一法律問題的行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷的設(shè)想，只看到了它們危害的結(jié)果有相同的一面（實(shí)際中行政壟斷的危害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)壟斷），而忽視了它們之間的本質(zhì)區(qū)別。所以，從這一角度講，行政壟斷不宜用規(guī)制經(jīng)濟(jì)壟斷的《反壟斷法》來解決。