委托運輸管理模式下合資鐵路公司資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)初探論文
近年來，隨著鐵路投融資體制改革的深入推進，鐵路總公司授權各鐵路局、地方政府出資人代表和其他企業(yè)共同組建的合資鐵路公司已達200多家。這些合資鐵路公司所屬的鐵路線路建成投產(chǎn)后，普遍采取委托運輸管理方式開展鐵路運輸生產(chǎn)經(jīng)營。在當前合資鐵路公司普遍盈利能力不強、經(jīng)營效益不佳、管理規(guī)范化程度有待提高的背景下，如何做好委托運輸管理模式下合資鐵路公司的資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作，已經(jīng)成為一項重要課題。
1 委托運輸管理模式下合資鐵路公司資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)簡介
1.1 基本內(nèi)涵
合資鐵路委托運輸管理是指合資鐵路公司與相關鐵路局簽訂委托運輸管理協(xié)議，將合資鐵路的運輸生產(chǎn)工作委托相關鐵路局完成。在委托運輸管理模式下，合資鐵路公司雖然不直接從事鐵路運輸生產(chǎn)，但仍是資產(chǎn)經(jīng)營的責任主體。在這種模式下，合資鐵路公司的資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)方式由公司自行選擇，資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)風險和收益，依據(jù)開發(fā)方式既可獨擔、獨享，也可依據(jù)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)協(xié)議約定共擔、共享。
1.2 主要特點
(1)鐵路運輸核心資產(chǎn)使用權轉移下的資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)。委托運輸管理模式下，合資鐵路公司鐵路線路、站場的運輸設施、設備等鐵路運輸核心資產(chǎn)交由受托鐵路局運營管理。按照協(xié)議約定，為確保鐵路運輸生產(chǎn)的安全暢通，公司對委管設施、設備的使用和調(diào)配不得干預。因而，事實上這些委管設施、設備的使用權已經(jīng)轉移至各受托鐵路局，合資鐵路公司不能單方面利用其自身的鐵路運輸開展資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)活動。
(2)非運輸業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)形式多樣化。受原有非運輸業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作延續(xù)性的影響，大部分由自管自營轉為委托運輸管理的合資鐵路公司保留了原有的非運輸業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)機構，承襲了原有的運行方式，依托原有的資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)領域自主開展開發(fā)活動。一些部分運營的合資鐵路公司，因鐵路建設任務繁重，采取與受托鐵路局簽訂資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)協(xié)議的方式，將非運輸業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作全部委托鐵路局實施。近幾年，全線建成后投產(chǎn)運營的合資鐵路公司大多采取與受托鐵路局簽訂協(xié)議，聯(lián)合進行非運輸業(yè)資產(chǎn)的經(jīng)營開發(fā)。
(3)合資鐵路公司資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)業(yè)態(tài)覆蓋面廣。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“十二五”規(guī)劃以前投產(chǎn)運營的合資鐵路公司大多是由自管自營轉為委托運輸管理，其資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)業(yè)態(tài)，以依托鐵路客貨運輸開展運輸配套服務和物流商貿(mào)為主。近年來投產(chǎn)運營的合資鐵路公司其資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)，不再局限于鐵路運輸延伸服務，更多涉足站車經(jīng)營、客服餐飲、廣告、傳媒，以及以物流園區(qū)為代表的鐵路沿線土地綜合開發(fā)等。總的來說，當前合資鐵路公司的資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)涉及到運輸業(yè)、運輸輔助業(yè)務、運輸衍生產(chǎn)品開發(fā)，以及非運輸業(yè)開發(fā)，資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)業(yè)態(tài)分布更廣。
2 委托運輸管理模式下合資鐵路公司資產(chǎn)經(jīng)營與開發(fā)存在的問題及原因
當前，在鐵路總公司、各鐵路局的統(tǒng)籌規(guī)劃和安排部署下，一些合資鐵路公司的資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)項目有序推進，開發(fā)成效初露頭角，但也存在以下問題。
2.1 運輸業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)的自主空間有限
實施委托運輸管理以后，合資鐵路公司運輸業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營活動實際上是由受托鐵路局具體實施的。合資鐵路公司無法獨立自主的開展日常的運輸資產(chǎn)經(jīng)營工作，更無法獨自承擔鐵路運輸產(chǎn)品的開發(fā)、設計與提供。大部分新建合資鐵路公司并不具備機車、車輛等全要素的鐵路運輸生產(chǎn)設施、設備。因此，合資鐵路公司的自主資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)空間不大、工作受限。
2.2 現(xiàn)有土地管理規(guī)定制約了土地的綜合開發(fā)
合資鐵路公司現(xiàn)有用地是劃撥方式取得的，是在鐵路建設中通過征拆取得的，屬于交通用地。無論是在車站、沿線線路修造建筑物用于商業(yè)開發(fā)，還是在現(xiàn)有鐵路站房上建造物業(yè)進行商業(yè)開發(fā)，都必須通過“招拍掛”形式改變土地使用性質(zhì)，而一旦進行“招拍掛”，合資鐵路公司就有可能失去既有鐵路用地。另外，我國現(xiàn)行城市規(guī)劃中關于鐵路車站和周邊建筑的容積率規(guī)定一般為2.5左右，有的城市甚至低于2.5，有研究資料表明，只有當容積率達到10以上時，鐵路土地綜合開發(fā)的車站及周邊建筑才會有較大的利潤空間。因此，現(xiàn)行城市規(guī)劃關于容積率的規(guī)定成為合資鐵路公司進行土地綜合開發(fā)的制度性障礙。
2.3 資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)資金不足，人才短缺
目前，合資鐵路公司普遍負債經(jīng)營，一些合資鐵路公司甚至連年虧損，無自有資金從事資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)。已投產(chǎn)運營的合資鐵路公司因償還貸款、支付運營管理費、更新改造等剛性支出巨大，能實現(xiàn)保本經(jīng)營已經(jīng)不易，很難籌集資金上新項目，開展資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)。分步投產(chǎn)運營的合資鐵路公司，特別是客專公司其收入渠道有限，完成自身建設任務所需資金尚且需要通過貸款融資，更無法籌集資金用于資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)。此外，合資鐵路公司的機構定員受總公司定編約束，現(xiàn)有人員大多來自鐵路運輸、工程建設、財務管理等領域，沒有專門的資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)人才。資金、人才短缺已經(jīng)成為困擾合資鐵路公司開展資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)的難題。
2.4 經(jīng)營班子對資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作動力不足
主要表現(xiàn)在：一是資產(chǎn)經(jīng)營的履責、問責機制不完善，開展資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)的主動性不強。實施委托運輸管理以后，合資鐵路公司的運輸業(yè)經(jīng)營業(yè)績并不能如實反映其經(jīng)營班子的工作績效。當前，關于合資鐵路公司的資產(chǎn)經(jīng)營履責和問責機制沒有明確、系統(tǒng)的規(guī)定對其經(jīng)營班子開展資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作，如何進行有效的監(jiān)督問責。這些問題在客觀上造成了合資鐵路公司經(jīng)營班子抓好資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)的責任意識不強。二是經(jīng)營業(yè)績考核機制不完善，難以激發(fā)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)的.積極性。在合資鐵路經(jīng)營業(yè)績考核指標體系中，運輸業(yè)盈虧權重較大，非運輸業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)績效權重較小，一般來講，只要公司實現(xiàn)了運輸業(yè)盈虧目標，其經(jīng)營班子績效考核結果就很容易達到優(yōu)秀。由此可見，合資鐵路公司經(jīng)營業(yè)績考核機制不完善，無法激勵經(jīng)營班子開展資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)。
3 深化委托運輸模式下深化合資鐵路公司資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)的建議
(1)合資鐵路公司與受托鐵路局的資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)應統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)推進。為優(yōu)化國鐵與合資鐵路的生產(chǎn)要素配置，避免在同一區(qū)域內(nèi)重復建設、無效投資和惡性競爭，合資鐵路公司的資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)規(guī)劃，應與受托鐵路局資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)規(guī)劃互相匹配，協(xié)調(diào)推進。
(2)深化委托運輸管理，引導合資鐵路公司參與運輸業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)。委托運輸管理本質(zhì)上是一種合作經(jīng)營。當前，委管雙方應將以承攬鐵路運輸具體業(yè)務為主的勞務式合作經(jīng)營升級為適應鐵路運輸市場需求，統(tǒng)籌使用雙方現(xiàn)有鐵路運輸資源，共同實現(xiàn)鐵路運輸增運增收、節(jié)支降耗的資產(chǎn)經(jīng)營式合作經(jīng)營。受托鐵路局應讓合資鐵路公司參與鐵路運輸產(chǎn)品的前期市場調(diào)研、研發(fā)設計、產(chǎn)品定價和延伸服務，使合資鐵路公司全過程參與鐵路運輸生產(chǎn)經(jīng)營。應統(tǒng)籌調(diào)配使用好合資鐵路公司的運輸生產(chǎn)資源，為合資鐵路公司增運增收創(chuàng)造有利條件，還應讓合資鐵路公司參與沿線鐵路運輸配套設施的規(guī)劃、設計和建設，鼓勵、支持合資鐵路公司與運輸大戶開展戰(zhàn)略合作，共同實現(xiàn)運輸業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營效益的最大化。
(3)用足用好支持政策，推進合資鐵路土地綜合開發(fā)。國發(fā)〔2013〕33號文件、國辦發(fā)〔2014〕37號文件，給鐵路土地綜合開發(fā)提供了強有力的政策支持，也給合資鐵路土地綜合開發(fā)帶來了巨大商機。主要表現(xiàn)在：一是明確提出分層設立建設用地使用權，為合資鐵路公司利用既有土地開展地上、地下多層空間開發(fā)提供了政策依據(jù)。二是合資鐵路公司可以通過統(tǒng)籌編制既有站場及毗鄰地區(qū)建設規(guī)劃，利用土地功能調(diào)整和空間優(yōu)化，借助增強鐵路站場和周邊地區(qū)承載能力和服務功能，開展形式多樣的商貿(mào)物流開發(fā)。三是合資鐵路公司可以利用自有土地與戰(zhàn)略投資者合作，通過土地作價入股，組建新的市場主體或授權經(jīng)營等方式，對既有站場地區(qū)進行綜合開發(fā)。此外，兩個文件還提出了完善鐵路土地綜合開發(fā)的配套政策和加強土地綜合開發(fā)監(jiān)管協(xié)調(diào)的具體措施，必將促進合資鐵路土地綜合開發(fā)的深入發(fā)展。
(4)增收節(jié)支，努力破解資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)資金短缺難題。增收方面：一是深入開展合資鐵路客貨營銷，調(diào)整車流徑路，優(yōu)化運輸組織，推出適應客貨運輸市場需求的運輸產(chǎn)品，努力增收上量。二是深化委管雙方非運輸業(yè)經(jīng)營開發(fā)合作，利用合資鐵路站車資源，加強與地方政府合作，通過政府購買服務、列車冠名等方式，增加合資鐵路公司經(jīng)營開發(fā)收益。節(jié)支降耗方面：一是加大更新改造項目審查力度，避免無效投資。二是加強用水、用電管理，切實降低水耗、電耗支出。三是強化汽車管理、壓縮差旅費、降低辦公成本。爭取財稅補貼方面：一是用好營改增稅收政策,經(jīng)營活動中的會計核算應做到應抵盡抵，爭取稅務最大抵扣額度。二是協(xié)調(diào)地方政府對水利建設基金自提自用或?qū)ο嚓P項目投資進行補償。三是向地方政府申請對合資鐵路公司的公益性鐵路運輸進行財政補貼。
(5)設置資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)機構、引進專業(yè)人才。合資鐵路公司應轉變觀念，從鐵路建設的前期工作開始，依據(jù)項目規(guī)劃，做好資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)人力資源儲備。合資鐵路公司投產(chǎn)運營后，應依據(jù)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)項目進展情況，設置專門資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)管理機構，引進專業(yè)人員，開展資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)。
(6)完善合資鐵路公司資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)履責、問責機制。公司董事會應建立資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)履責、監(jiān)督機制，明確公司經(jīng)營班子資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作職責，指導公司經(jīng)營班子制定、落實資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計劃，督促經(jīng)營班子真抓實干，確保資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作的切實推進。公司應針對經(jīng)營班子開展資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作建立問責機制，明確問責方式、情形及適用范圍，建立問責流程，對未完成資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)階段性目標的經(jīng)營班子進行問責。
(7)完善合資鐵路公司經(jīng)營班子經(jīng)營業(yè)績考核。一是修訂考核指標。公司董事會應從設置科學精準的考核指標、加大非運輸業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)指標權重入手，修訂考核指標，激勵公司經(jīng)營班子在資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作中主動作為。二是加強過程控制。在考核周期方面，應建立季度考核、年度總評的考核激勵機制，實現(xiàn)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)的過程控制與目標管理有機統(tǒng)一。三是加大考核兌現(xiàn)。對于其他考核指標完成，但非運輸業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)指標未完成的公司，其經(jīng)營班子的經(jīng)營業(yè)績應予以降檔考核兌現(xiàn)。
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