公民參與公共預(yù)算的新技能與新策略
在地方政府創(chuàng)新實(shí)踐中，溫嶺市的民主懇談始終是一道亮麗的風(fēng)景線。這一中國(guó)特色的基層民主政治創(chuàng)新以相似的對(duì)話形式，千差萬(wàn)別的議題，解決了不少老百姓身邊的難事。澤國(guó)鎮(zhèn)的參與式預(yù)算民主懇談，經(jīng)過(guò)多年堅(jiān)持不懈的努力，新技能不斷運(yùn)用，新策略不斷完善，在懇談代表的產(chǎn)生上有著自己獨(dú)到的見解和做法，現(xiàn)已基本形成了預(yù)算編制有審查、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督、預(yù)算績(jī)效有評(píng)價(jià)這一全口徑的循環(huán)體系，提高了政府權(quán)力運(yùn)作的公開性和透明度，增進(jìn)了決策的科學(xué)性和民主性。
一、 懇談代表如何產(chǎn)生
參與式預(yù)算民主懇談的質(zhì)量和實(shí)際效果是人們普遍關(guān)注的，參與式預(yù)算民主懇談?wù)娴挠杏脝?到底應(yīng)該如何去參與?要回答這些問(wèn)題，首先要明確是誰(shuí)在參與?懇談代表是如何產(chǎn)生的?這是參與式預(yù)算民主懇談的關(guān)鍵問(wèn)題。在澤國(guó)鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談的代表選擇中，隨機(jī)抽樣是一大顯著的特點(diǎn)。因?yàn)樽赃x或指定代表有弊病，隨機(jī)選擇方法被應(yīng)用。這克服了領(lǐng)導(dǎo)選擇代表的缺陷，克服了操縱的弊端，提供了一個(gè)高度的正當(dāng)性。② 為了充分體現(xiàn)代表的廣泛性和真實(shí)性，2005 年和 2006 年，澤國(guó)鎮(zhèn)在全部預(yù)算中單獨(dú)劃出一塊，將公共建設(shè)項(xiàng)目逐一分解，先由通過(guò)乒乓球搖號(hào)隨機(jī)抽樣產(chǎn)生的民意代表對(duì)公共項(xiàng)目的優(yōu)先性進(jìn)行選擇，然后再在人代會(huì)上表決通過(guò)。2005 年落實(shí)到戶，由每戶家庭派出一人參加全鎮(zhèn)的隨機(jī)抽樣2006 年落實(shí)到人，在全鎮(zhèn)所有 18 周歲的選民中隨機(jī)抽樣。但這時(shí)的抽樣只是簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣，簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的代表性。
法國(guó)著名思想家盧梭在 《社會(huì)契約論》中曾經(jīng)專門分析了選舉與抽簽的適用范圍，凡是需要專門才能的地方，就應(yīng)該由選舉來(lái)充任;而抽簽則適宜于只需要有健全的理智、公正與廉潔就夠了的地方。當(dāng)某個(gè)角色人人都能擔(dān)當(dāng)時(shí)，人們就無(wú)法公平地讓這個(gè)人來(lái)?yè)?dān)當(dāng)，而不讓另一個(gè)人來(lái)?yè)?dān)當(dāng)，在這個(gè)時(shí)候，最好的辦法是抽簽。因?yàn)槌楹灂r(shí)，人人的條件都是相等的`，而且選擇也并不取決于任何人的意志。 簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣，隱含著一個(gè)重要的假設(shè)前提某個(gè)角色人人都能擔(dān)當(dāng)時(shí)適用，當(dāng)面臨更為復(fù)雜情況時(shí)，在需要專門才能的地方并不適用。簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣所帶來(lái)的另一個(gè)問(wèn)題是，把樣本的差異性給忽略了，在講究全體包容性的同時(shí)也人為制造了局部的排他性，使利益相關(guān)者難以參與其中。
在澤國(guó)鎮(zhèn)的參與式預(yù)算民主懇談實(shí)踐中，當(dāng)2008 年將議題的范圍從項(xiàng)目預(yù)算擴(kuò)大到全部財(cái)政預(yù)算時(shí)，由于參與范圍的過(guò)于寬泛而使懇談失去焦點(diǎn)，造成參與者在討論時(shí)，面對(duì)一大串?dāng)?shù)字感到無(wú)所適從，懇談代表公共觀察和判斷能力的不足直接導(dǎo)致了參與質(zhì)量的下降。于是，如何完善代表結(jié)構(gòu)就成了下一步代表選擇的一個(gè)重點(diǎn)。2010 年為了解決區(qū)域不平衡問(wèn)題，澤國(guó)鎮(zhèn)單獨(dú)拿出300萬(wàn)用于相對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的公共投入，這次采取的是從村民代表中隨機(jī)抽樣，并開始考慮由各辦公室 (各線) 根據(jù)分管的實(shí)際在所屬精英中建立參與庫(kù)。2012 年嘗試選民、精英和人大代表三結(jié)合的方式進(jìn)行參與。選民代表面向全鎮(zhèn) 18 周歲以上的全部選民，用乒乓球搖號(hào)隨機(jī)抽選，精英代表從事先建立的參與庫(kù)中也通過(guò)乒乓球搖號(hào)分層抽樣產(chǎn)生。2013 年又作了進(jìn)一步的改進(jìn)，主要體現(xiàn)在選民代表的產(chǎn)生上再一分為二：其中 70 名按戶籍隨機(jī)抽取，30 名從上一年懇談代表中隨機(jī)抽取。選民協(xié)商懇談的樣本對(duì)象為戶籍在澤國(guó)鎮(zhèn)的選民，先將符合樣本條件的全鎮(zhèn)選民按村 (居) 劃為子樣本，按照千分之一的比例，產(chǎn)生第一部分懇談代表;為確保參與式預(yù)算工作的連貫性，從上一年懇談代表中抽取 30%人員，產(chǎn)生第二部分懇談代表;再?gòu)臐蓢?guó)鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督參與庫(kù)中分線抽取100名各界代表，產(chǎn)生第三部分懇談代表。抽取方式為十進(jìn)位編號(hào)乒乓球搖號(hào)隨機(jī)抽選。
在政策的制定中，決策的民主化與科學(xué)化是兩大基本構(gòu)件，決策民主化的意義在于提高政策的包容性，決策科學(xué)化的意義在于降低決策的風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià)。從決策民主化的要求出發(fā)，需要擴(kuò)大參與范圍，建立一種能夠?qū)⑺惺苷哂绊懙某蓡T都包容在內(nèi)的機(jī)制;而從決策科學(xué)化的要求出發(fā)，又需要專家的質(zhì)疑和辯難，對(duì)政策選項(xiàng)作可行性論證。澤國(guó)鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談的實(shí)踐，就是一個(gè)日臻完善的過(guò)程。參與面的擴(kuò)大對(duì)應(yīng)于選民代表，在選民代表中既有新代表，又有老代表;政策質(zhì)量的提高對(duì)應(yīng)于精英代表和智庫(kù)專家。
二、預(yù)算編制如何審查
(一) 預(yù)算征詢民主懇談會(huì)代表
工作站征詢懇談是指以人大代表工作站為單位，直接與選區(qū)選民進(jìn)行懇談，廣泛征求基層選民意見和建議的一種活動(dòng)形式。2013 年 12 月，澤國(guó)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)分別在牧嶼、聯(lián)樹、西片、中片代表工作站召開 2014 年預(yù)算征詢懇談會(huì)，會(huì)議由工作站負(fù)責(zé)人主持，鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人參加互動(dòng)對(duì)話。與會(huì)代表對(duì)澤國(guó)鎮(zhèn)2014年預(yù)算進(jìn)行了認(rèn)真的審閱，從全口徑預(yù)算、環(huán)境保護(hù)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)費(fèi)、民生工程、澤國(guó)大道等重點(diǎn)工程、三公經(jīng)費(fèi)、教育投入、農(nóng)業(yè)發(fā)展、國(guó)有資產(chǎn)管理等預(yù)算資金的安排提出了許多建議和意見。隨后，鎮(zhèn)政府召開了鎮(zhèn)長(zhǎng)辦公會(huì)議，對(duì)征詢懇談所提的建議和意見進(jìn)行認(rèn)真討論商議，對(duì)涉及預(yù)算資金增減的項(xiàng)目進(jìn)行初步調(diào)整，共調(diào)增預(yù)算項(xiàng)目 11 項(xiàng)，涉及預(yù)算資金883萬(wàn)元。調(diào)減預(yù)算項(xiàng)目 6 項(xiàng)，涉及預(yù)算資金1099萬(wàn)元。
(二) 預(yù)算收入民主懇談會(huì)
預(yù)算收入是預(yù)算支出的前提和保障，編好財(cái)政收入預(yù)算，對(duì)于明晰可用財(cái)力狀況，量入為出，保障收支平衡意義重大。為此，澤國(guó)鎮(zhèn) 2014 年 1 月 9 日首次嘗試收入預(yù)算民主懇談，其目的就是為了使預(yù)算收入編制更加科學(xué)、合理。預(yù)算收入民主懇談會(huì)著重就收與支、重點(diǎn)與基本、理財(cái)與用財(cái)、擬安排的土地出讓地塊進(jìn)行懇談，并附有 2014 年與 2013 年財(cái)政收入預(yù)算對(duì)比表，以便于懇談代表作動(dòng)態(tài)的、全面的比較分析。
(三) 選民代表協(xié)商民主懇談會(huì)
在預(yù)算征詢民主懇談會(huì)和收入民主懇談會(huì)的基礎(chǔ)上，2014 年 1 月 14 日，澤國(guó)鎮(zhèn)通過(guò)隨機(jī)抽樣，以選民、精英、專家、人大代表和智庫(kù)專家相結(jié)合的方式，召開了 2014 年參與式公共財(cái)政預(yù)算選民協(xié)商懇談會(huì)。在這次懇談會(huì)上，與會(huì)代表們共提出 86 條建設(shè)性的意見和建議。據(jù)此，鎮(zhèn)人民政府對(duì)涉及資金增減的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行重新調(diào)整。共調(diào)增預(yù)算項(xiàng)目 8 項(xiàng)，涉及預(yù)算資金 1875 萬(wàn)元，調(diào)減預(yù)算項(xiàng)目 7 項(xiàng)，涉及預(yù)算資金5470萬(wàn)元。
(四) 預(yù)算修正議案
《澤國(guó)鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督試行辦法》 第十三、十四和十五條規(guī)定：如果預(yù)算民主懇談之后，對(duì)政府預(yù)算的修改仍感到不滿意的話，在鎮(zhèn)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的議案截止時(shí)間前，五人以上鎮(zhèn)人大代表聯(lián)名，可以向大會(huì)主席團(tuán)提出預(yù)算修正議案。修正權(quán)限包括: (1) 削減， (2) 否決， (3) 增加，但必須同時(shí)提出其他支出項(xiàng)目的削減，以保持預(yù)算平衡。在修正議案表決之前，議案領(lǐng)銜人應(yīng)先說(shuō)明其理由和原因，然后圍繞預(yù)算修正議案進(jìn)行大會(huì)辯論。修正議案一經(jīng)通過(guò)，鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)按此修改預(yù)算。
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