公民參與公共預算的新技能與新策略

　　在地方政府創新實踐中，溫嶺市的民主懇談始終是一道亮麗的風景線。這一中國特色的基層民主政治創新以相似的對話形式，千差萬別的議題，解決了不少老百姓身邊的難事。澤國鎮的參與式預算民主懇談，經過多年堅持不懈的努力，新技能不斷運用，新策略不斷完善，在懇談代表的產生上有著自己獨到的見解和做法，現已基本形成了預算編制有審查、預算執行有監督、預算績效有評價這一全口徑的循環體系，提高了政府權力運作的公開性和透明度，增進了決策的科學性和民主性。

　　一、 懇談代表如何產生

　　參與式預算民主懇談的質量和實際效果是人們普遍關注的，參與式預算民主懇談真的有用嗎?到底應該如何去參與?要回答這些問題，首先要明確是誰在參與?懇談代表是如何產生的?這是參與式預算民主懇談的關鍵問題。在澤國鎮參與式預算民主懇談的代表選擇中，隨機抽樣是一大顯著的特點。因為自選或指定代表有弊病，隨機選擇方法被應用。這克服了領導選擇代表的缺陷，克服了操縱的弊端，提供了一個高度的正當性。② 為了充分體現代表的廣泛性和真實性，2005 年和 2006 年，澤國鎮在全部預算中單獨劃出一塊，將公共建設項目逐一分解，先由通過乒乓球搖號隨機抽樣產生的民意代表對公共項目的優先性進行選擇，然后再在人代會上表決通過。2005 年落實到戶，由每戶家庭派出一人參加全鎮的隨機抽樣2006 年落實到人，在全鎮所有 18 周歲的選民中隨機抽樣。但這時的抽樣只是簡單隨機抽樣，簡單隨機抽樣具有統計學意義上的代表性。

　　法國著名思想家盧梭在 《社會契約論》中曾經專門分析了選舉與抽簽的適用范圍，凡是需要專門才能的地方，就應該由選舉來充任;而抽簽則適宜于只需要有健全的理智、公正與廉潔就夠了的地方。當某個角色人人都能擔當時，人們就無法公平地讓這個人來擔當，而不讓另一個人來擔當，在這個時候，最好的辦法是抽簽。因為抽簽時，人人的條件都是相等的`，而且選擇也并不取決于任何人的意志。 簡單隨機抽樣，隱含著一個重要的假設前提某個角色人人都能擔當時適用，當面臨更為復雜情況時，在需要專門才能的地方并不適用。簡單隨機抽樣所帶來的另一個問題是，把樣本的差異性給忽略了，在講究全體包容性的同時也人為制造了局部的排他性，使利益相關者難以參與其中。

　　在澤國鎮的參與式預算民主懇談實踐中，當2008 年將議題的范圍從項目預算擴大到全部財政預算時，由于參與范圍的過于寬泛而使懇談失去焦點，造成參與者在討論時，面對一大串數字感到無所適從，懇談代表公共觀察和判斷能力的不足直接導致了參與質量的下降。于是，如何完善代表結構就成了下一步代表選擇的一個重點。2010 年為了解決區域不平衡問題，澤國鎮單獨拿出300萬用于相對不發達地區的公共投入，這次采取的是從村民代表中隨機抽樣，并開始考慮由各辦公室 (各線) 根據分管的實際在所屬精英中建立參與庫。2012 年嘗試選民、精英和人大代表三結合的方式進行參與。選民代表面向全鎮 18 周歲以上的全部選民，用乒乓球搖號隨機抽選，精英代表從事先建立的參與庫中也通過乒乓球搖號分層抽樣產生。2013 年又作了進一步的改進，主要體現在選民代表的產生上再一分為二：其中 70 名按戶籍隨機抽取，30 名從上一年懇談代表中隨機抽取。選民協商懇談的樣本對象為戶籍在澤國鎮的選民，先將符合樣本條件的全鎮選民按村 (居) 劃為子樣本，按照千分之一的比例，產生第一部分懇談代表;為確保參與式預算工作的連貫性，從上一年懇談代表中抽取 30%人員，產生第二部分懇談代表;再從澤國鎮預算審查監督參與庫中分線抽取100名各界代表，產生第三部分懇談代表。抽取方式為十進位編號乒乓球搖號隨機抽選。

　　在政策的制定中，決策的民主化與科學化是兩大基本構件，決策民主化的意義在于提高政策的包容性，決策科學化的意義在于降低決策的風險和代價。從決策民主化的要求出發，需要擴大參與范圍，建立一種能夠將所有受政策影響的成員都包容在內的機制;而從決策科學化的要求出發，又需要專家的質疑和辯難，對政策選項作可行性論證。澤國鎮參與式預算民主懇談的實踐，就是一個日臻完善的過程。參與面的擴大對應于選民代表，在選民代表中既有新代表，又有老代表;政策質量的提高對應于精英代表和智庫專家。

　　二、預算編制如何審查

　　(一) 預算征詢民主懇談會代表

　　工作站征詢懇談是指以人大代表工作站為單位，直接與選區選民進行懇談，廣泛征求基層選民意見和建議的一種活動形式。2013 年 12 月，澤國鎮人大主席團分別在牧嶼、聯樹、西片、中片代表工作站召開 2014 年預算征詢懇談會，會議由工作站負責人主持，鎮政府負責人參加互動對話。與會代表對澤國鎮2014年預算進行了認真的審閱，從全口徑預算、環境保護、美麗鄉村建設經費、民生工程、澤國大道等重點工程、三公經費、教育投入、農業發展、國有資產管理等預算資金的安排提出了許多建議和意見。隨后，鎮政府召開了鎮長辦公會議，對征詢懇談所提的建議和意見進行認真討論商議，對涉及預算資金增減的項目進行初步調整，共調增預算項目 11 項，涉及預算資金883萬元。調減預算項目 6 項，涉及預算資金1099萬元。

　　(二) 預算收入民主懇談會

　　預算收入是預算支出的前提和保障，編好財政收入預算，對于明晰可用財力狀況，量入為出，保障收支平衡意義重大。為此，澤國鎮 2014 年 1 月 9 日首次嘗試收入預算民主懇談，其目的就是為了使預算收入編制更加科學、合理。預算收入民主懇談會著重就收與支、重點與基本、理財與用財、擬安排的土地出讓地塊進行懇談，并附有 2014 年與 2013 年財政收入預算對比表，以便于懇談代表作動態的、全面的比較分析。

　　(三) 選民代表協商民主懇談會

　　在預算征詢民主懇談會和收入民主懇談會的基礎上，2014 年 1 月 14 日，澤國鎮通過隨機抽樣，以選民、精英、專家、人大代表和智庫專家相結合的方式，召開了 2014 年參與式公共財政預算選民協商懇談會。在這次懇談會上，與會代表們共提出 86 條建設性的意見和建議。據此，鎮人民政府對涉及資金增減的預算項目進行重新調整。共調增預算項目 8 項，涉及預算資金 1875 萬元，調減預算項目 7 項，涉及預算資金5470萬元。

　　(四) 預算修正議案

　　《澤國鎮預算審查監督試行辦法》 第十三、十四和十五條規定：如果預算民主懇談之后，對政府預算的修改仍感到不滿意的話，在鎮人民代表大會舉行會議的議案截止時間前，五人以上鎮人大代表聯名，可以向大會主席團提出預算修正議案。修正權限包括: (1) 削減， (2) 否決， (3) 增加，但必須同時提出其他支出項目的削減，以保持預算平衡。在修正議案表決之前，議案領銜人應先說明其理由和原因，然后圍繞預算修正議案進行大會辯論。修正議案一經通過，鎮政府應當按此修改預算。

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