公共官理研究中的利益分析論文

　　公共管理，尤其是政府管理，它是由作為核心的政府以及非政府公共組織和民眾多種利益主體所組成的管理體系，共同對政治性、經(jīng)濟(jì)性與文化性的社會公共事務(wù)實(shí)施管理的活動。在公共管理的動態(tài)發(fā)展過程中，眾多利益主體間的利益沖突愈來愈顯示出復(fù)雜化趨勢。如何化解各個利益主體之間的利益矛盾，實(shí)現(xiàn)作為社會利益核心的公共利益、與具有組織分享性的共同利益和私人獨(dú)享性的個人利益之間的和諧發(fā)展，便越來越顯示出其重要性和迫切性。在這種情況下，對利益問題的梳理和提煉，對利益分析方法的反思和斟酌，就不是一個簡單的重復(fù)性工作。凸顯利益分析的地位，探討利益分析的基本框架，在公共管理研究中有著重要的理論意義。

一、利益分析是基本的研究方法

　　我們認(rèn)為，利益的界定是利益分析方法的邏輯前提，只有在明確利益概念的內(nèi)涵和外延的基礎(chǔ)上，才能為利益分析方法提供穩(wěn)定的支點(diǎn)，從而構(gòu)建好利益分析的基本框架。

　　利益問題是一個十分復(fù)雜的現(xiàn)象。關(guān)于什么是利益，學(xué)者們有各種各樣的解釋。有人認(rèn)為，利益“是人們通過社會關(guān)系所表現(xiàn)出來的不同需要”也有人指出，“利益是主客體之間的一種特殊的關(guān)系”可見，有從“需要”的視角定義利益的;也有從“關(guān)系”的視角定義利益的，它們都在不同的側(cè)面反映了利益的某種特性。然而，就一種分析方法而言，無論是從“需要”層面闡釋利益，還是從“關(guān)系”層面理解利益，都不太適合作為利益分析法的構(gòu)建基礎(chǔ)。

　　我們認(rèn)為，利益是人們?yōu)榱松妗⑾硎芎桶l(fā)展所需要的資源和條件。對這一定義，我們特作如下說明：

　　（1)利益的實(shí)質(zhì)是資源與條件，它具有客觀性；

　　（2)利益為人的生存、享受和發(fā)展所需，它具有主觀需求性；

　　（3)資源的表現(xiàn)形式既有物質(zhì)也有精神，因而必然存在物質(zhì)利益與精神利益；

　　（4)利益滿足人的生存與發(fā)展需要，具有正當(dāng)性；

　　（5)條件列為利益的一種特殊形式，應(yīng)受到人們的足夠關(guān)注。

　　首先，這種界定表明了主體的需求與滿足需求的客體之間的一致性。正是人們有生存、享受、發(fā)展等各種需求的推動，才產(chǎn)生占有資源和條件的動機(jī)。利益的存在依賴于主體需求的確定，不同的人有不同的需求，利益最終需要主體的認(rèn)定。但利益的內(nèi)涵又集中體現(xiàn)了它的客觀性。這種客觀性始終與利益主體的需求性緊密相聯(lián)，并受制于外部環(huán)境及現(xiàn)實(shí)的制度和文化影響。只講利益定義中的客觀性，否認(rèn)它與主體的需求性密切相關(guān)，或者只講利益定義中的主體需求性，否認(rèn)它的客觀性，恐怕都有片面性。

　　其次，這種界定表明了人所需求的利益具有普遍性。只要是人，都需要生存與發(fā)展，都有利益要求;而且只要是由人組成的組織，為了組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及組織與組織成員的生存與發(fā)展，也同樣需要資源與條件。因此，現(xiàn)實(shí)生活中的任何個人與組織，無論是私人，還是集體和政府，都有與之相關(guān)的利益存在利益的普遍性集中體現(xiàn)在利益主體的普遍性上。

　　再次，這種界定表明了人所需求的利益具有合理性。任何人和組織都要生存與發(fā)展，這自然就需要利益。所以，個人利益的存在顯然具有基本的合理性。在公共管理中，最具有爭議的還有一類利益，它的存在是作為特殊組織所需求的利益，這就是政府利益。按照以上定義，如個人利益一樣，合理合法的政府利益存在也是不證自明的事實(shí)。與利益的普遍性一樣，利益的合理性不僅存在于人們的觀念中，更存在于現(xiàn)實(shí)中。

　　最后，這種界定表明了人所需求的利益具有交換性。資源與條件，其本身都可以在特定環(huán)境下用于交換。人們清楚可見，公共管理的不同主體所擁有的經(jīng)濟(jì)利益或政治利益，會經(jīng)常出現(xiàn)在這些相關(guān)人員的交易行為中。其中物質(zhì)利益，不僅可用于交換，而且會在交換中有“量”的體現(xiàn)。這說明利益分析既有定性討論的基礎(chǔ)也有適當(dāng)定量研究之可能。

　　綜上所述，明確的利益內(nèi)涵，可以為紛繁復(fù)雜的人類行為提供一個有力的解釋框架。基于這點(diǎn)，我們相信:利益分析在揭示人類行為的內(nèi)在動力和社會現(xiàn)象的根本來源方面有著不可或缺的重要地位。

二、堅(jiān)持公共管理的利益分析法

　　在公共管理的研究中，有規(guī)范研究方法，也有實(shí)證研究方法;有從制度的視角進(jìn)行研究，也有從價值的視角進(jìn)行研究，不一而足。主張公共管理的利益分析法，并不意味著排斥其他方法對公共管理進(jìn)行研究。恰恰相反，這些方法與利益分析法是互相補(bǔ)充、相得益彰的關(guān)系。這是因?yàn)椋鎲栴}是公共管理多種研究方法和視角的內(nèi)在焦點(diǎn)，所以諸如制度分析、權(quán)力分析、文化分析、倫理分析、組織分析等多種方法，必須結(jié)合利益研究才更加具備解釋力和信服力。

　　1.利益視角下的制度分析。制度分析可謂是迄今為止公共管理發(fā)展得最為成熟的研究方法。但制度主義研究所提出的若干核心概念，都可以從“利益”那里獲得基本答案:某種制度安排纟其實(shí)質(zhì)就是各利益群體之間的利益分配處于相對均衡的穩(wěn)態(tài);制度變遷的實(shí)質(zhì)就是謀求利益再分配的新形式;制度創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)就是謀求利益分配方案的.最優(yōu)化。

　　2利益視角下的權(quán)力分析。美國學(xué)者在關(guān)于公共管理的新近研究中指出，權(quán)力研究應(yīng)該成為合作情境中公共管理的理論核心。從權(quán)力的角度看，公共管理的發(fā)展過程是政府與社會之間，不斷分權(quán)、放權(quán)、還權(quán)乃至最終定權(quán)的過程。但權(quán)力關(guān)系的分析離不開利益分析的內(nèi)核，因?yàn)椤罢螜?quán)力不過是用來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的手段”。[5丨權(quán)力依賴本質(zhì)上就是一種利益依賴;權(quán)力鏈條的形成與破裂內(nèi)在地由利益驅(qū)動;利益關(guān)系決定了權(quán)力關(guān)系的走向；集權(quán)與分權(quán)的選擇最終取決于何種方式能更好地實(shí)現(xiàn)社會利益。

　　3利益視角下的組織分析。組織視角也是新近公共管理研究中的重要途徑。學(xué)者們從組織間關(guān)系及組織社會學(xué)的角度，不斷探討政府與非政府公共組織、中央政府與地方政府、地方政府之間及政府各部門之間的關(guān)系。可以這樣講，除了以信仰作為形成和維系紐帶之外，在多數(shù)情況下，組織是一個利益共同體利益是組織成員的主要聯(lián)結(jié)機(jī)制。在組織視角看來，各種同質(zhì)或異質(zhì)的組織形成特定的組織網(wǎng)絡(luò)，并在網(wǎng)絡(luò)中平等地進(jìn)行利益博弈和利益妥協(xié)。

　　4.利益視角下的文化分析。在某種意義上講，文化是一種利益認(rèn)知的歷史積淀。關(guān)于文化分析在公共管理中的運(yùn)用，英國公共管理研究的資深學(xué)者克里斯托弗°胡德在《國家的藝術(shù)：文化、修辭與公共管理》中指出，文化多樣性的分析應(yīng)當(dāng)成為公共管理研究的核心內(nèi)容。161在胡德構(gòu)建的文化分析體系中，對個人利益的激勵和約束是其中不可分割的一部分。從宏觀層面上看，有的文化譜系側(cè)重于實(shí)現(xiàn)公共利益，有的文化譜系則更加關(guān)心個人利益的實(shí)現(xiàn)，由此生長出各不相同的社會秩序和公共管理風(fēng)貌。

　　5利益視角下的倫理分析。倫理分析是公共管理研究中的重要分支。公共倫理學(xué)的學(xué)者認(rèn)為，公共服務(wù)就是公民美德的延伸。公共倫理的最終任務(wù)，就是要促使人們除了追求自身利益之外，應(yīng)以兼愛的姿態(tài)關(guān)心他人及公共的利益。因此，從事公共服務(wù)的工作人員不應(yīng)該是完全自利的，而應(yīng)該承擔(dān)公共責(zé)任、追求公共利益。公共倫理學(xué)的這些看法，實(shí)質(zhì)上是與利益分析的思路基本相容的。因?yàn)槔娣治霾⒉煌耆澇伞敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)作為公共管理人性假設(shè)的基礎(chǔ)，認(rèn)為這種假設(shè)在公共管理運(yùn)用中應(yīng)有個限度，主張應(yīng)該堅(jiān)持管理主體的權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)與利益的有機(jī)契合。