論文關(guān)鍵詞：義務教育 農(nóng)村 均衡發(fā)展 教育券

　　論文摘要：源于美國的教育券制度能否在中國找到適合其生存的土壤，學者們從不同角度對教育券在中國的推行進行了廣泛而深入的研究。本文將從我國農(nóng)村地區(qū)義務教育投資改革面臨的問題出發(fā)，試圖解決目前義務教育不均衡發(fā)展的問題，探討在農(nóng)村實施義務教育券的可行性。

一、我國農(nóng)村義務教育投資體制改革的現(xiàn)狀及困境

　　（一）農(nóng)村義務教育投資體制改革現(xiàn)狀

　　我國農(nóng)村義務教育投資體制的變革大致經(jīng)歷了1986 年以前的中央財政負責、1986 年-2001 年的地方各級政府分級負責、“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”及2001 年后“以縣為主”的三個階段。1986 年以前，在中央集中統(tǒng)一的財政管理體制下，義務教育經(jīng)費都是由中央財政負責；或者由中央按地方需要切塊單列，下?lián)芙o地方，再由地方財政根據(jù)實際情況安排。從1986年起在各級政府之間則實行的是“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”的義務教育投資體制。這種體制使義務教育重心下移到鄉(xiāng)村，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入項目有限，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以保證義務教育經(jīng)費投入。從2001 年起，我國開始實行“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的義務教育財政管理體制，將義務教育的重心上移到縣級政府。稅費改革后，農(nóng)村教育事業(yè)費附加和農(nóng)村教育集資被取消，農(nóng)村每年的教育經(jīng)費來源有所減少，導致本來就緊張的農(nóng)村義務教育財政雪上加霜，給義務教育帶來諸多問題。[1]當前我國農(nóng)村義務教育投入的基本特征體現(xiàn)在兩個方面：一是農(nóng)村義務教育經(jīng)費的籌措實行“多渠道籌資”的辦法，即經(jīng)費來源是多元化的，既有財政性的經(jīng)費，又有非財政性的經(jīng)費。二是農(nóng)村義務教育經(jīng)費在各級政府間的分擔采取“以縣為主”的方式。教育部在2009年的工作要點中提出“大力辦好農(nóng)村義務教育，促進義務教育均衡發(fā)展”，指出進一步健全義務教育經(jīng)費保障機制，落實在全國城鄉(xiāng)實行免費義務教育的各項政策。正在研究制定的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》把促進教育公平作為我國基本教育國策。由此可以看出國家高度重視對農(nóng)村地區(qū)，特別是薄弱地區(qū)義務教育的扶持。

　　（二）當前農(nóng)村義務教育投資體制面臨的困境

　　農(nóng)村義務教育發(fā)展面臨諸多困難，隨著政府的努力加大了對農(nóng)村地區(qū)教育的投入，基本上普及了農(nóng)村地區(qū)的義務教育，但目前存在的主要問題是面對我國城鄉(xiāng)差異大的實情怎樣加大對薄弱地區(qū)薄弱學校的投入，以期達到義務教育均衡發(fā)展的目標。

　　1、城鄉(xiāng)差異大，教育發(fā)展不均衡

　　城鄉(xiāng)之間在教育上的差距是有目共睹的，近年來出現(xiàn)了逐漸擴大的趨勢。城市義務教育總體質(zhì)量高，教學設施完備、教師教學水平高，很多地方達到小班化教學。而農(nóng)村地區(qū)，特別是經(jīng)濟不發(fā)達省市，教學設施破舊、老化、不齊備，很多學校為減少教育成本，每個班安排七八十人，這樣擁擠的教室、這樣多的學生數(shù)，再加上教師的專業(yè)水平不高，教育質(zhì)量可想而知。

　　2、經(jīng)費得不到科學合理使用，產(chǎn)出效益不高

　　部分地區(qū)教育經(jīng)費扣壓、擠占、甚至挪用現(xiàn)象的存在，義務教育經(jīng)費沒有得到科學合理的使用，這一問題嚴重制約了義務教育事業(yè)的發(fā)展。有的地方不得不通過增加集資或收費來籌措辦學經(jīng)費，甚至出現(xiàn)了“亂集資”和“亂收費”等惡劣現(xiàn)象，這些直接導致了農(nóng)村地區(qū)留不住人才，教師隊伍整體水平不高。義務教育公共投資一方面資金短缺，另一方面有限的公共資金并未被有效使用。如不解決經(jīng)費使用的問題，僅通過增加微薄的教育經(jīng)費來改善農(nóng)村地區(qū)義務教育質(zhì)量的想法還是相當單純的。

　　3、政府公共經(jīng)費總量不足，義務教育轉(zhuǎn)移支付力度不夠

　　我國政府近年來逐步加大了對農(nóng)村義務教育的財政投入力度，特別是今年初政府提出把教育公平當作一項基本國策，以及實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展的一系列設想。但是還存在政府公共經(jīng)費不足、轉(zhuǎn)移支付力度不夠、缺乏嚴格的規(guī)范制度等問題。現(xiàn)在雖然中央政府已經(jīng)制定了一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，一般性轉(zhuǎn)移支付幾乎全部用于解決人員的工資問題，沒有明確用于教育運轉(zhuǎn)和建設的份額。專項轉(zhuǎn)移支付主要是危房改造專項轉(zhuǎn)移支付，而且專項轉(zhuǎn)移支付的份額很小在縣鄉(xiāng)財政困難的情況下很難資金配套。[2]

　　4、農(nóng)村義務教育可持續(xù)發(fā)展后勁不足

　　教育的發(fā)展不能維持在原有的水平，應體現(xiàn)為質(zhì)量的提高和規(guī)模的擴大。目前，中央和省對義務教育提出了一系列新目標。義務教育發(fā)展的任務很重，縣鄉(xiāng)財政卻不能有效增長，勢必影響義務教育的可持續(xù)發(fā)展。首先，師資隊伍建設問題。現(xiàn)在農(nóng)村已逐步取消了民辦教師，但代課教師仍然普遍存在。其次，硬件建設亟待加強。實驗室、資料室建設需要大量資金投入，信息技術(shù)教育在部分農(nóng)村中小學還是空白，農(nóng)村教育投入不足，直接影響了農(nóng)村教育硬件的建設，使農(nóng)村義務教育發(fā)展缺乏后勁。

二、農(nóng)村義務教育投資改革的出路與教育券制度

　　（一）農(nóng)村義務教育投資改革的出路

　　目前我國農(nóng)村義務教育投資改革的出路，筆者認為是如何科學有效地使用教育經(jīng)費，使有限的教育經(jīng)費得到更大的產(chǎn)出效益。我國經(jīng)濟發(fā)展水平不高，還不能在短期內(nèi)從根本上解決教育經(jīng)費短缺的問題。那么，當務之急是增加經(jīng)費使用效益，科學合理地使用有限的經(jīng)費，這樣才可以在加大投資力度的基礎上合理有效地使用教育經(jīng)費，并從根本上改變農(nóng)村地區(qū)義務教育狀況，提高義務教育質(zhì)量，以達到我國義務教育均衡發(fā)展的目標。根據(jù)上述分析可知在廣大農(nóng)村地區(qū)，教育經(jīng)費被扣壓、擠占、挪用等現(xiàn)象的依然存在，我們只有通過改變教育經(jīng)費撥款的模式，才能更好地解決這類問題。為此，我們可以分析是否可以在農(nóng)村地區(qū)引入源于美國教育券制度。

　　（二）教育券制度的含義及其在我國的實踐

　　1955 年，美國當代著名經(jīng)濟學家、芝加哥大學教授、諾貝爾獎獲得者米·弗里德曼在其《政府在教育中的作用》一文中提出了后來引起極大爭議的教育券理論(該文后來被收入1962 年出版的《資本主義與自由》一書中) 。教育( Education voucher ，又譯教育憑證；另有School voucher，常譯為學券制)，是在教育領域中試行的一種代幣券。教育券理論的基本觀點是：政府改變對公立學校的直接補助的教育投入方式，而是由政府把經(jīng)過預算的教育經(jīng)費折算成一定數(shù)額的有價證券(教育券) 直接發(fā)給學生，學生憑券自主選擇公立學校或私立學校就讀，而不受學區(qū)的限制。學校則以收集到的教育券向政府有關(guān)部門兌換與券值等額的教育經(jīng)費，以支付辦學費用。[3]繼米·弗里德曼后，英國的皮科克和懷曼等也提出了類似觀點。教育券制度的真正意義在于使學生(家長) 真正成為教育的自主消費者，使學校和教師真正成為教育的自主生產(chǎn)者，通過建立統(tǒng)一的教育市場，打破國家對教育的行政壟斷和公私立學校之間的制度分割，促進學校之間的公平競爭、優(yōu)勝劣汰，從而確保國民教育權(quán)，全面提高教育質(zhì)量和效益。[4]

　　2001年夏天，浙江省長興縣政府為了緩解高中入學高峰的壓力，鼓勵部分學生進入民辦高中或職業(yè)高中就讀，決定借鑒美國的相關(guān)經(jīng)驗，引入教育券制度，以教育券的形式對就讀民辦高中和職業(yè)高中的新生予以一定數(shù)額的定向經(jīng)費補貼。通過這種形式，既在經(jīng)費上扶持了民辦高中，也在一定程度上調(diào)節(jié)了過于集中的普通高中生源流向。2002年，長興縣政府又把教育券制度扶持民辦教育和職業(yè)教育的功能擴展到了扶持貧困學生的范疇。長興縣實施了教育券制度后，職教招生有了較大改觀，普職教得到了協(xié)調(diào)發(fā)展，現(xiàn)有民辦學校的辦學規(guī)模不斷擴大，貧困學生得到了政府的資助，入學有了保障，體現(xiàn)了政府對弱勢群體學生的關(guān)懷。