行政程序違法研究論文
隨著依法治國的推進(jìn)和改革的不斷深入，過去重實體輕程序的思想也在轉(zhuǎn)變，逐步走向?qū)嶓w和程序并重，行政法的相關(guān)理論研究也得到了很大的發(fā)展。但是重實體輕程序的思想沒有完全根除，使得原本就比訴訟程序違法更被忽視的行政程序違法處于尷尬和混亂的地位。雖然行政程序違法的情形多種多樣，但在行政程序違法的界定中，行政主體作為行政行為的主導(dǎo)者，他的界定尤為重要。
一、行政程序違法的主體
在行政行為中，行政主體的行政行為離不開行政相對人，同樣行政相對人也離不開行政主體，在行政法律關(guān)系中行政主體和行政相對人是參與行政行為的兩方。就行政程序違法的主體來說，從廣義的角度來看既有行政主體的違法也有行政相對人的違法，依法治國不僅要求行政主體在行使權(quán)力過程中遵守法律規(guī)定的程序，還要求行政相對人也必須遵守法律規(guī)定的程序。而科學(xué)合理的法律責(zé)任追究應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建一個從行政主體及其相關(guān)工作人員乃至于行政相對人的全方位的責(zé)任追究機(jī)制。但是，隨著行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，行政主體的程序違法而鮮有發(fā)生。隨著行政法的理論研究的不斷深入，理論界達(dá)成了行政程序違法的主體為行使行政職權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)和授權(quán)組織的共識。因為行政程序的價值更多的是在于控權(quán)和保護(hù)相對人。行政程序的相關(guān)法律更多的是為了控制掌握強(qiáng)大行政權(quán)的行政主體需要而崛起的，其目的是通過對行政主體設(shè)定一定程序性的義務(wù)，來進(jìn)一步規(guī)范行政力和限制行政力濫用。因此，從實踐和理論的角度看，行政程序違法主體更多是掌握行政權(quán)的行政主體，而不是行政相對人。
二、行政程序違法的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
行政程序違法是指行政主體做出的行政行為違反了法定的程序。對于政程序違法的認(rèn)定首先必須堅定“程序違法也屬違法”。在實踐中，行政程序違法的表現(xiàn)形式是多樣的，它既可以是具體行政行為的違法，也可以是抽象行政行為的違法，具體而言，就是違反了行政行為法定的步驟、方式、時效和順序。如《行政處罰法》第10條規(guī)定和第11條規(guī)定明確了行政處罰的設(shè)定程序，違反了這樣的設(shè)定程序而作出的規(guī)定就會出現(xiàn)種類越權(quán)或者幅度越權(quán)的現(xiàn)象。盡管程序較實體而言顯得更抽象，在認(rèn)定的過程當(dāng)中也不及實體認(rèn)定那么簡單，但是行政程序違法違反的是法定的程序規(guī)則和法定的方式步驟，這樣便減少了認(rèn)定的難度。再者，行政程序違法具有常見的表現(xiàn)形態(tài)，主要有以下幾種：違反法定的方式、違反法定的步驟、違反法定的順序以及違反法定的時間限制。任何行為都要以一定的方式來表現(xiàn)，行政行為必然以其方式來進(jìn)行。
(一)方式違法
為了保證行政權(quán)的有效實現(xiàn)，立法機(jī)關(guān)對行政程序的要素方式做出了法律規(guī)定，在做出行政行為時如果違反了法定的方式即為違法。法律明確規(guī)定某種行政行為必須依法定的方式做出，而行政主體沒有按法定的方式做出。如《行政處罰法》第49條規(guī)定的行政主體當(dāng)場收繳罰款的，應(yīng)當(dāng)向行政相對人出具罰款收據(jù)，如果不出具罰款收據(jù)，行政相對人有權(quán)不繳罰款?；蛘咝姓黧w在做出行政行為時采取了法律所禁止的方式進(jìn)行。如我國《行政處罰法》第46條規(guī)定的作出罰款決定的行政主體應(yīng)與收繳機(jī)構(gòu)相分離。除依法可以當(dāng)場收繳的罰款外，作出行政主體不得自行收繳罰款。又或者做出的行政行為在某個環(huán)節(jié)根本沒有明確的法律依據(jù)。此類型更多的表現(xiàn)為在行政處罰過程中的種類越權(quán)。
(二)步驟違法
步驟作為行政程序必須具備的要素之一，無論簡單還是復(fù)雜的行政行為，都必須經(jīng)過若干步驟來完成，行政行為必須按照法定的步驟來完成，如果違反了法定的步驟就是違法。違反法定步驟主要有兩種表現(xiàn)形式。其一，違反法律規(guī)定增加一個行政行為中法律沒有要求的步驟：其二，違反法律規(guī)定減少一個行政行為中法律明確要求具有的步驟。如我國《行政處罰法》第31條規(guī)定就屬于步驟違法。
(三)順序違法
順序作為行政程序的另外一個要素是指行政行為中各個步驟的順序，只有嚴(yán)格按照法律要求的順序來完成行政行為才不違法，反之即為違法，這也有利于行政行為的實施。如我國《行政處罰法》第41條規(guī)定行政主體在作出行政處罰決定之前，如果沒有向被處罰人告知相應(yīng)的違法事實、處罰的依據(jù)和理由，拒絕被處罰人的陳述和申辯，該處罰則不能成立，此規(guī)定屬于順序違法。
(四)時限違法
行政程序的時限是指法定的完成一項行政行為的時間限制。作為行政程序的基本要素，它在保障相對人權(quán)利方面有著不可替代的作用，如果沒有時限的要求，行政行為將會出現(xiàn)繁冗和拖延，那么違反法定的時限就必然是違法的。如我國《行政處罰法》第42條第2款規(guī)定行政主體應(yīng)當(dāng)在聽證的7日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時間、地點(diǎn)?！皼]有程序保障的地方，不會有真正的權(quán)利保障”，也許程序上的變化不一定會引起實體上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的變化和增減，但是如果以是否引起實體上利義務(wù)變化為衡量標(biāo)準(zhǔn)，那么來討論程序違法就顯得毫無意義，那樣行政行為也將陷入混亂不堪的局面。
三、行政程序違法的后果
法律責(zé)任的產(chǎn)生總是以違法行為的存在為前提。行政主體違反法定程序就應(yīng)追究行政程序違法的法律責(zé)任。我國目前尚沒有一部完整統(tǒng)一的行政法典，但是從行政訴處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政訴訟法等法律規(guī)定中都有行政程序合法性的要求。特別是行政訴訟法對行政行為提出了程序合法性要求，行政訴訟法規(guī)定行政主體是否合法是司法審查具體行政行為是否合法的必備條件。目前我國對于行政程序違法的追究責(zé)任主要有行政行為無效或者行政行為被撤銷再或者行政行為要求補(bǔ)正。無效即行政行為有重大瑕疵或者出現(xiàn)法定無效的情況。如法律事實的認(rèn)定錯誤，則認(rèn)定行政行為無效。它作為行政程序違法法律責(zé)任追究的最嚴(yán)重的方式，主要適用于較嚴(yán)重的行政程序違法行為。此時如果行政行為違法與整個具體行為無法分割則整個行為無效，如果違法部分可以分割則可部分無效。撤銷即行政行為的合法要件缺失或者出現(xiàn)瑕疵，此時該行政行為應(yīng)該被撤銷。但基以信賴保護(hù)，一般對行政相對人有益的不被撤銷。但是，如果該行政行為不被撤銷會危害社會公共利益，或者社會公共利益與行政相對人的利益比較，社會公共利益更為重要則可以撤銷，如被撤銷，相對人的利益受損還是要給予相應(yīng)補(bǔ)償。我國《行政訴訟法》第70條和第74條對此類情形做出了相應(yīng)規(guī)定。補(bǔ)正是只針對程序違法的一種時候補(bǔ)救，通過補(bǔ)救使其成為合法的行政行為，使其效力得到維持。當(dāng)然，由于其追究法律責(zé)任較輕，所以只能適用于輕微的程序違法。以上是我國三種主要的行政程序違法的法律后果，總體來說我國行政程序違法的法律后果過于原則和簡單，還不能適應(yīng)現(xiàn)實生活的需要。
四、國外行政程序違法的相關(guān)制度
英美法系下的美國奉行“法律至上”，法定程序為法律的生命。正當(dāng)程序原則賦予當(dāng)事人許多權(quán)利，如獲得通知的權(quán)利、辯論的權(quán)利、質(zhì)證的權(quán)利、查閱卷宗的權(quán)利等。如果行政行為侵犯相對人相關(guān)的程序權(quán)利，可能造成無效的后果。當(dāng)然并不是所有的行政程序違法都被認(rèn)定為無效或者是撤銷。英國在沒有統(tǒng)一判例的情況下，法院有較大的自由裁量權(quán)。但是英國行政法有一個著名的原則即越權(quán)無效原則，明確行政機(jī)關(guān)做出行政行為必須嚴(yán)格按照法定的程序進(jìn)行，否則就視為違法，這既涉及實體也涉及程序。大陸法系下德國行政程序法規(guī)定：政行為具有嚴(yán)重瑕疵的，包括程序嚴(yán)重瑕疵的，為無效行政行為。其中第45條規(guī)定“不導(dǎo)致第44條規(guī)定的對程序或形式的違反”的行政行為則可視為補(bǔ)正。法國，行政程序違法區(qū)分為程序缺失和程序濫用，但無論是哪一種都會成為行政行為被認(rèn)定為無效或者撤銷的理由。但是否被認(rèn)定為無效或者是被撤銷還要是具體情況而言，而不是簡單原則的否定。不管是英美法系還是大陸法系國家，行政程序違法的法律后果并不當(dāng)然會導(dǎo)致行政行為被撤銷或者無效，而要根據(jù)行政行為程序違法所影響到相對人權(quán)益和公共利益等區(qū)別對待。
五、我國程序違法的.理論與實踐完善
隨著我國依法治國的不斷推進(jìn)，法治改革與探索也取得了很大的突破，但是與法制發(fā)達(dá)的國家相比，我國就行政程序違法的法律后果而言顯得過于原則和簡單，缺乏豐厚的理論積淀。簡單和過于原則的責(zé)任追究形式難于滿足現(xiàn)實社會發(fā)展所面臨的各種新的問題，因此我國應(yīng)該在法制的基礎(chǔ)上建立相對靈活的處理機(jī)制和法律后果。而不能一概認(rèn)為程序違法是無效行為，從行政效率上看，有一定條件的認(rèn)可行政行為的效力也是可以取的。程序違法對行政行為效力要區(qū)分不同情況分別處理，不能陷于形式主義。行政法追求公正和效率的統(tǒng)一，我國《行政訴訟法》第55條規(guī)定：人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一的事實和理由作出與原具體行政行為相同的具體行政行為。針對于此，就某一行政行為而言，行政主體雖然因程序違法而敗訴，但在實體上的處理可能并不受影響，該情況有可能成為行政主體淡漠程序的原因之一。就行政訴訟效益而言，這有可能導(dǎo)致相對人不愿再訴，從而使行政實體的認(rèn)定得不到有效監(jiān)督。從國外的立法經(jīng)驗來看，行政程序違法法律的后果還是因具體情況而言，不是追求形式主義，也不是孤立的將原則置于可有可無的尷尬境地。就幾種主要的法律后果而言，筆者考慮我們是否可以考慮轉(zhuǎn)換這種法律后果，這可以使相對人得到一個相對公平的處理，也能使行政機(jī)關(guān)的效率不至于受到大的降低。
筆者認(rèn)為，我國應(yīng)該在充分借鑒國外立法經(jīng)驗的同時充分結(jié)合我國法律實踐中遇到的挑戰(zhàn)和新問題，建立多元、靈活的法律責(zé)任追究形式。建立從行政主體及其相關(guān)人員乃至于行政相對人任何一方違反法定程序都能有效追究其法律責(zé)任的科學(xué)合理的全方位的責(zé)任追究機(jī)制，以規(guī)范行政程序，實現(xiàn)最終的公平正義。在認(rèn)定是否屬于程序違法的問題上應(yīng)該毫不含糊，而在決定以何種形式追究行政程序違法的法律責(zé)任時應(yīng)該充分結(jié)合個案的實際情況，在公眾利益和相對人合法利益上尋找到一個完美的點(diǎn)，從而做出最終裁決，以真正達(dá)到行政所求的公平和效率的兼顧。
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