為配合國務(wù)院組織推動(dòng)的財(cái)政集中收付制度改革，人民銀行參與設(shè)計(jì)并組織實(shí)施了國庫資金集中支付模式。但該模式下的“先付后收”的國庫資金支撥清算方式與“銀行不墊款”的支付清算原則存在沖突，不能得到集中支付代理銀行配合，導(dǎo)致國庫資金支付清算渠道不暢。建議引入國庫支票，實(shí)現(xiàn)真正意義上的國庫資金集中支付。
一、當(dāng)前的國庫資金集中支付模式
財(cái)政選擇集中支付代理銀行，在代理行開立財(cái)政零余額賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶。在此基礎(chǔ)上，國庫資金集中支付分為兩種情況：
一是直接支付。即由預(yù)算單位按批準(zhǔn)的部門預(yù)算和用款計(jì)劃，向財(cái)政部門提出支付申請(qǐng)，財(cái)政部門審批后，向集中支付代理行簽發(fā)支付令（支付憑證），并同時(shí)向人行國庫發(fā)出支付信息和額度通知。集中支付代理行當(dāng)接受財(cái)政簽發(fā)的支付令（支付憑證）后，無條件向收款人付款。
二是授權(quán)支付。由預(yù)算單位向財(cái)政部門提交月度用款計(jì)劃申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后，財(cái)政部門將預(yù)算單位的月度用款計(jì)劃額度通知集中支付代理行，并同時(shí)向人行國庫發(fā)出支付信息和額度通知。預(yù)算單位在月度授權(quán)用款限額內(nèi)，自行一次或多次開出支付令（支付憑證），通知財(cái)政集中支付代理行向收款人無條件支付。
無論是財(cái)政直接支付模式，還是財(cái)政授權(quán)支付模式，代理行接到支付令后，根據(jù)與財(cái)政部門的《代理協(xié)議》先墊付資金無條件向收款人付款，代理行根據(jù)當(dāng)日代理財(cái)政支付情況編制《申請(qǐng)劃款憑證》，通過同城清算向國庫申請(qǐng)劃款，國庫根據(jù)集中支付代理行提交的申請(qǐng)劃款憑證與財(cái)政發(fā)出的支付信息和額度通知，審核無誤后，將庫款劃撥到集中支付代理行財(cái)政零余額帳戶上，并通知財(cái)政部門款項(xiàng)已付，完成國庫資金支付全過程。
二、存在的主要問題
（一）該模式受到代理行會(huì)計(jì)核算制度限制而無法得到執(zhí)行
根據(jù)“銀行不墊款”的支付清算原則，集中支付代理行自上而下的內(nèi)控制度及會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)不允許對(duì)公結(jié)算業(yè)務(wù)實(shí)行“先付后收”墊款支付方式在其核算系統(tǒng)中出現(xiàn)，因而在實(shí)際運(yùn)作中，國庫資金支付并未按規(guī)定的模式進(jìn)行。實(shí)際情況是，財(cái)政部門或預(yù)算單位簽發(fā)支付令（支付憑證）提交給集中支付代理行，集中支付代理行無法滿足預(yù)算單位墊款支付給收款人的要求，而是匯總當(dāng)日財(cái)政和預(yù)算單位簽發(fā)的支付令（支付憑證）筆數(shù)和金額，編制《申請(qǐng)劃款憑證》，先向國庫清算資金，代理行實(shí)收國庫撥款資金后，才支付給收款人或收款單位。這樣導(dǎo)致憑證傳遞環(huán)節(jié)多，資金清算時(shí)間長，降低了國庫支付效率。
（二）資金清算行為游離于金融法規(guī)之外，日常監(jiān)督缺位
在以《代理協(xié)議》約束財(cái)政與代理行之間的經(jīng)濟(jì)行為的資金支付模式下，代理行不執(zhí)行墊款支付行為，財(cái)政部門基于以后單位間的合作和情面，只要不出現(xiàn)資金損失，往往持放任態(tài)度，不予追究。人行國庫對(duì)代理行不執(zhí)行墊款支付、延壓財(cái)政和預(yù)算單位支付令的行為因缺乏行政執(zhí)法監(jiān)督的依據(jù)也無法處理。
（三）財(cái)政資金支配權(quán)的讓與與法規(guī)相悖
《預(yù)算法》笫四十八條、《國家金庫條例》笫四條規(guī)定：各級(jí)國庫庫款支配權(quán)，按照財(cái)政體制和管理規(guī)定，分別屬于同級(jí)財(cái)政。集中支付清算模式下，《代理協(xié)議》將庫款支配權(quán)轉(zhuǎn)讓代理行，代理行憑其自己印鑒及制作《申請(qǐng)劃款憑證》支付財(cái)政部門開立在人行國庫的賬戶資金，庫款支撥權(quán)的轉(zhuǎn)讓與《預(yù)算法》、《國家金庫條例》不符，與《銀行結(jié)算辦法》的結(jié)算基本原則中“誰的.錢由誰支配原則”相悖。
（四）該模式與國庫會(huì)計(jì)核算要求不符
國庫會(huì)計(jì)是銀行會(huì)計(jì)的分支，在辦理銀行業(yè)務(wù)的同時(shí)，更多的是辦理財(cái)政預(yù)算收支業(yè)務(wù)，這就要求國庫會(huì)計(jì)憑證要素具有銀行資金清算和預(yù)算收支核算的雙重特性。代理行《申請(qǐng)劃款憑證》欄式的設(shè)計(jì)滿足銀行間資金清算特性，卻忽略了庫款支撥預(yù)算會(huì)計(jì)核算的要求，尤其是在一個(gè)財(cái)政賬戶中的多筆支出業(yè)務(wù)所涉及到預(yù)算支出的多個(gè)科目匯總的《申請(qǐng)劃款憑證》會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)中，無法根據(jù)憑證欄式內(nèi)容記載預(yù)算支出科目（類款項(xiàng)目）明細(xì)賬簿。實(shí)際做法是，憑《申請(qǐng)劃款憑證》的附件（申請(qǐng)劃款匯總清單）記載預(yù)算支出相關(guān)賬簿。憑證與附件本末倒置使用上的錯(cuò)位，記賬憑證喪失了記錄經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任的書面證明作用。
（五）資金運(yùn)行時(shí)滯催生第二國庫
為解決國庫資金清算在途時(shí)間長的問題，基層國庫、財(cái)政部門也采用了一些變通違規(guī)的做法，催生出“笫二國庫”：一是允許財(cái)政在代理行開立資金賬戶，將國庫資金調(diào)度到財(cái)政開立在代理行的賬戶上存放，作為代理行代理國庫支付的周轉(zhuǎn)金。二是默認(rèn)零余額賬戶上存放余額的現(xiàn)實(shí)。目前，受清算瓶頸限制（縣級(jí)國庫是支付系統(tǒng)的間接參與者）和基層同城定時(shí)、定場次清算現(xiàn)狀的限制，在代理行不執(zhí)行墊款支付的前提下，代理行每天營業(yè)終了前實(shí)收國庫撥入款項(xiàng)后，把國庫撥入款貸記財(cái)政零余額賬戶進(jìn)行自身的會(huì)計(jì)賬務(wù)平衡，導(dǎo)致財(cái)政零余額賬戶存放余額。
三、借鑒國庫支票改進(jìn)國庫資金集中支付模式
（一）國庫支票簡介
建立在實(shí)時(shí)清算基礎(chǔ)上的國庫集中支付制度在發(fā)達(dá)國家運(yùn)行情況良好，其中美國以國庫支票為載體的國庫支付模式較為典型。國庫支票是由財(cái)政或預(yù)算單位簽發(fā)的、通過銀行進(jìn)行支付的見票即付的支付工具。早在2003年，美國聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)制定了《21世紀(jì)支票交換法案》，該法案將國庫支票納入支票管理序列。
為提高支票的清算效率，《21世紀(jì)支票交換法案》提供了一種全新的支付清算工具—替代支票。替代支票是國庫支票被截留后轉(zhuǎn)換成電子影像提示支票的紙質(zhì)復(fù)制品，在法律上等同于被代收銀行截留的國庫紙質(zhì)支票。替代支票由代收銀行制作并發(fā)往付款行（國庫），付款行（國庫）據(jù)替代支票上的支付信息借記出票人存款賬戶。其特點(diǎn)：不要求國庫支票必須歸位到付款行（國庫），無需國庫紙質(zhì)支票傳遞而清算，促進(jìn)代收銀行支票截留的發(fā)展，促使資金清算更加高效，確保國庫資金清算渠道順暢。
（二）采用國庫支票改進(jìn)國庫資金集中支付
1、確立國庫支票的地位和用途。一是將國庫支票引入《票據(jù)法》管理范疇，在支票管理中增設(shè)國庫支票種類，可細(xì)分為國庫轉(zhuǎn)賬支票和國庫現(xiàn)金支票兩種。國庫支票除具備銀行支票八大要素欄外，增加國庫支票附加信息欄，便于簽發(fā)人記載支付款項(xiàng)的科目代碼和類型。國庫支票可以轉(zhuǎn)讓，但國庫對(duì)背書之真?zhèn)尾回?fù)認(rèn)定責(zé)任。二是以國庫支票取代財(cái)政直接支付憑證和授權(quán)支付憑證，將國庫支票確定為財(cái)政集中支付制度下直接支付或授權(quán)支付載體。
2、建立國庫支票使用的外部環(huán)境。一是國庫應(yīng)成為支付系統(tǒng)的直接參與者（目前縣支庫仍為間接參與者），實(shí)現(xiàn)國庫資金實(shí)時(shí)清算，不受目前同城定時(shí)、定場次的清算模式制約。二是實(shí)行財(cái)、稅、庫、行橫向聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)國庫支付信息和替代支票的橫向傳遞。三是取消代理行代理集中支付業(yè)務(wù)和財(cái)政預(yù)算單位零余額賬戶、預(yù)算單位零余額賬戶，實(shí)現(xiàn)真正意義上的國庫資金集中支付。
3、使用國庫支票完成國庫資金集中支付。一是財(cái)政將各預(yù)算單位的預(yù)算支出額度和預(yù)算單位的授權(quán)用款額度（或支付信息）通知人民銀行國庫，國庫據(jù)此監(jiān)督財(cái)政支出。二是財(cái)政根據(jù)預(yù)算單位申請(qǐng)用款計(jì)劃或預(yù)算單位在財(cái)政授權(quán)用款額度內(nèi)，直接簽發(fā)以商品供應(yīng)商或勞務(wù)提供者為收款人的國庫轉(zhuǎn)賬支票或現(xiàn)金支票，收款人到其開戶的商業(yè)銀行辦理轉(zhuǎn)賬或提現(xiàn)業(yè)務(wù)。三是引入替代支票。商業(yè)銀行接收國庫支票后，制作成“替代支票”通過橫向聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)發(fā)往人行國庫。人行國庫據(jù)商業(yè)銀行發(fā)來的替代支票影像的提示支付信息進(jìn)行審核，符合支付規(guī)定的，發(fā)出同意付款回執(zhí)，國庫向商業(yè)銀行清算資金，商業(yè)銀行向收款人付款。國庫支票被拒付的，支票的收款人（或持票人）向支票簽發(fā)人行使追索權(quán)，要求支付。
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