摘要:非現場監管是有效銀行監管的重要組成部分。我國非現場監管經過十幾年的改進和完善,已經成為較為有效的監管手段之一。但是,在實際操作過程中,非現場監管在制度建設、指標設計、技術運用等方面仍存在諸多缺憾。筆者針對非現場監管存在的主要問題,提出修改和完善的建議,以期進一步提高監管的質量和效率。
非現場監管是有效銀行監管的重要組成部分,也是持續銀行監管的重要手段和方法。2003年,銀行監督管理委員會(以下簡稱“銀監會”)承接銀行監管職責后,有必要針對非現場監管中存在的主要問題,進行修改和完善,以進一步提高銀行監管的質量和效率。鑒于此,筆者對非現場監管存在的主要問題進行探討,并提出改進建議,供決策參考。
一、非現場監管中存在的主要問題
1.監管制度不完善,監管隨意性較大。一是監管制度深度有待突破。監管責任制中僅對監管信息收集內容以及信息的處理和監管報告作了規定,對風險評價以及應采取的措施沒有規范性的要求,致使非現場監管工作隨意性較大。監管人員即使沒有準確判斷風險,并及時采取有效的監管措施,在制度上也缺乏相應的責任追究機制;二是監管制度廣度仍需擴展。《商業銀行法》和《金融違法行為處罰辦法》僅對商業銀行違反資產負債比例管理規定做出明確的處理規定,但資產負債比例管理指標僅是監管指標的一部分,對其他監管指標尚未從法規上進行約束。
2.監管指標體系設計欠合理,風險反映不夠充分。一是注重對傳統資產負債業務的監管,弱化對表外業務和新業務的監管。如銀行承兌匯票、信用證、擔保等表外業務,監管體系雖有所涉獵,但僅限于表面分析。對于見證、代客理財、外匯交易等新業務,監管體系尚未涉及;二是注重對信貸資產的監管,忽視對非信貸資產的監管。監管部門每月對信貸資產質量進行監測分析,但是對債券投資、抵債資產和遞延資產等非信貸資產分析較少;三是注重對即時風險的監管,弱化對潛在風險的監管。對資產負債結構不匹配潛在的流動性風險、資金運用效率較低潛在的收益風險缺乏深入分析的工具和能力;四是注重對單個指標的考核,忽視對指標間聯系的分析。對安全性、流動性和盈利性指標間,缺乏互動性的分析指標,如流動性比例和存貸比例的關系、資本充足率與資本利潤率的關系等;五是重點考慮對商業銀行總行的監管,忽視各級監管機構監管指標的設計。對法人機構和非法人使用相同的監管指標,體現不出不同層級的監管機構不同的監管重點。
3.監管技術較為落后,信息共享率低。目前,監管部門應用電子計算機的水平遠落后于商業銀行,由于應用水平較低,降低了監管工作的質量和效率。一是風險反映滯后。非現場監管資料主要依靠手工報表和磁盤傳遞,尚沒有建立監管數據的網絡傳輸以及自動核對、匯總、分析和報送監管資料,使監管部門無法實時掌握被監管機構的經營狀況,特別是大額交易及風險狀況,以便及時采取監管措施;二是信息共享率低。人民銀行監管、統計、貨幣信貸、會計等部門均要求商業銀行報送報表資料,由于監管部門電子技術應用率較低,信息共享率不高,導致商業銀行和人民銀行相關部門重復勞動,增加了工作量。三是數據吻合性差。監管部門從商業銀行獲取的數據往往與人民銀行統計部門獲取的數據差距較大,特別是不良貸款數據。四是工作效率較低。人民銀行與商業銀行報表資料主要靠手工報送,工作量大、速度慢,監管部門沒有充足的時間分析監管信息并完成風險評價工作,使非現場監管工作難以做深,影響了監管的質量。
4.監管資料報送內容多,商業銀行負擔較重。一是監管報表涵蓋量過大。商業銀行和各級監管機構普遍反映報表數量多、數據涵蓋量大,使基層行忙于采集數據,無暇深入分析原因、對策。二是報表報送時間緊。商業銀行報送資料的時間很緊,統計、信貸、會計部門的綜合統計崗位,每月上旬要完成上級行和監管部門數十份報表,對于分析資料,由于時間過緊,只能作簡要分析,深度不夠,質量欠佳,導致監管部門經常簡單地把商業銀行報送的資料略微補充修改即上報。三是不良貸款清單設計欠合理。國有銀行不良貸款清單要求不論金額大小逐戶逐筆填報,而且要對每個客戶的不同貸款筆數和利息進行拆分,各商業銀行普遍反映工作量大,特別是貸款筆數利息進行拆分操作難度大且不準確。
二、改進非現場監管工作的建議
銀監會全面負責銀行監管后,要改變監管工作主要依靠手工操作和低水平電子化應用的現狀,盡快建立在電子化、網絡化基礎上的非現場監管信息系統,實現對監管數據、資料進行全面、系統、持續、動態的分析比較,及時發現銀行存在的潛在問題,發揮非現場監管的風險預警作用。
1.完善非現場監管工作管理辦法,規范非現場監管工作。一是建立監管人員定期走訪制度。監管人員通過定期走訪,對商業銀行提供的非現場監管數據進行定量和定性分析,完成月度分析報告(而不僅僅是半年一次的監管報告),同時,對潛在的風險提出進一步采取的監管措施和建議;二是建立信息共享制度。要從制度上規定非現場監管信息必須實施統一采集、集中處理和信息共享,規定信息采集的內容、形式和要求,規定監管部門必須及時將監管信息資料和日常監管情況放人非現場監管信息平臺。同時,通過監管平臺與被監管機構的聯網,實現實時監管,擴大監管的`覆蓋面,以便在更寬的層面上讓監管部門共享監管信息。三是建立非現場監管工作失職追究責任制度。要完善監管人員非現場監管各個環節的工作責任制(包括信息收集、整理、分析以及采取的監管措施),對是否及時采取有效的監管措施要有硬性的責任約束機制,對未及時采取措施有效控制風險等監管不力的行為要建立監管失職追究責任制度,提高非現場監管工作的效率。
2.建立科學監管體系,提高監管制度的穩定性。一是建立分層次、分機構的非現場監管指標體系。不同層次的監管機構,對商業銀行分支機構的監管重點應該不同,因此,應結合實際情況建立不同層級的監管指標體系。同時,要結合不同類型銀行機構的經營特點,將或有資產負債風險、非信貸資產風險等納入非現場監管指標體系;二是建立以風險分析模型為主要內容的風險評價體系。我國尚沒有建立商業銀行風險評價系統,使銀行間缺乏比較和評價標準。筆者建議借鑒新加坡的評級系統,該系統在美國駱駝評級系統的基礎上,引入了新的監管理念,較為適用對我國商業銀行的風險評級。我國監管部門在借鑒國外風險評級體系的基礎上定期對單個銀行機構和整個銀行體系的風險狀況進行定量分析、綜合評級,根據商業銀行不同的評級結果實施分類監管,以節約監管資源,提高效率。
3.逐步引入電子計算技術,提高監管工作水平。一是建立非現場監管信息平臺。要利用計算機網絡和程序實現非現場監管信息采集網絡化,實現數據核對、匯總、對比分析、查詢、報表管理、上報和風險預警自動化;通過信息平臺實施金融機構管理、業務管理、高級管理人員管理、市場退出、機構報表、非現場監管和日常監管等信息資料的集中管理和資源共享;通過非
現場監管分析系統對非現場數據進行匯總、分析,實現對金融機構的連續監控、歷史趨勢分析、同行業比較分析、結構分析和風險定量分析,指導監管部門實施對金融機構的分類監管,提高監管工作效率和水平。二是提高數據傳輸的電子化水平。為了提高統計部門的信息利用率,降低不同口徑獲得信息的差異率,建議銀監會監管部門、統計部門和科技部門共同研究開發一套軟件,使銀監會監管部門的監管報表從統計部門的全科目報表中生成,提高數據的準確性。三是借助信貸登記系統報送不良貸款清單。建議銀監會監管部門、統計部門和科技部門共同研究開發軟件,使不良貸款清單從信貸登記系統產生。同時,要界定一定的金額起點,其他金額小的貸款匯總填報,特別是消費貸款、按揭貸款和農戶貸款由于金額小、戶數多,建議允許分類匯總填報,減少工作量。
4.合理設計報表內容,提高報表利用效率。一是提高報表的利用率。建議銀監會監管部門與商業銀行總行共同研究制訂一套共用的經營情況統計表,另外,根據銀監會和商業銀行上級行監管的特殊要求增加幾張附表,減少商業銀行的工作量。二是完善非現場監管報表體系。對非現場監管報表體系要進行認真的分析,對確實需要的報表,要預留合理的工作時間,并以制度的形式加以確定,以明確責任。監管部門還要提高報表格式和內容的穩定性,防止朝令夕改,使商業銀行無所適從。筆者經過認真分析,認為現階段監管所需要的報表體系主要應包括“全科目”會計報表 (而非統計報表)、損益表以及非現場監管補充報表(包括資本充足率計算表、加權風險資產計算表、不良貸款統計表、股東貸款統計報表、關系人借款統計報表、關聯企業貸款統計報表)等三大類資料。
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