摘要：科技創新是推動現代農業發展的主要動力，農業科技創新及其績效的提升離不開政府的資金投入。面對農業科技創新投資的“政府失靈”困境，應從矯治政府在農業科技創新投資中的非農偏好、理順政府行政管理職能、減少不完全信息和有限理性、完善創新與激勵政策等方面入手予以破解。
關鍵詞：科技創新投資；政府失靈；管理；激勵
科技創新在現代農業發展中發揮著重要作用，是現代農業發展的加速器。農業科技創新的發展離不開政府的資金投入，農業科技創新投資具有顯著的績效。國內外學者就政府投資對農業創新的影響進行了多方面的研究。如RobertEEvenson以375項農業科研項目投入為材料，對農業科研投資回報率進行了研究。結果表明：全世界農業科技創新投入回報率高達49%；David、Hall和Toole對1957年后發表的30余篇有影響力的文獻進行分析，結果顯示多數學者公認政府的公共農業科研投入和私人科研投入呈現出互補的關系；ZviGr11iehes、YujiroHayami等基于農業產品的公共性，對農業科技投資不足的問題進行了分析，以為政府制定對農業科研支持的政府提供參考；國內方面，如林毅夫對農業科研投資受益進行了分析，認為農業科研投資收益率達到100%甚至更高；黃季焜研究認為，農業科研投資收益率一般為73%~108%；錢克明研究表明，政府對農業科研每增加1元投入，可使農牧業產值增加高達11.87元的回報。同時，國內大多數學者已探討農業科技創新的投資對象和范圍，并明確主張根據農業技術的類型來區分政府與私人部門等投資主體。如黃季焜、胡瑞法、高啟杰和陸彩蘭等學者認為政府投入的對象則主要集中在基礎研究、應用研究以及知識產權不易得到保護、技術難以物化、社會效益高于經濟效益的應用基礎研究以及農業偵測與發展戰略研究上，具有“公益性”特征[1-5]。國內外大量研究涉及農業科技創新投資“政府失靈”及其對農業發展的制約性影響問題，指出破解政府失靈困境的必然性。現代農業發展的理論與實踐充分證明，加大農業科技創新的政府投資是推動現代農業發展的戰略性舉措，對維護我國農業生產安全具有長遠的意義。改革開放以來，我國農業科技創新步伐加快，農業科技對農業生產的影響力逐漸加大。2014年，農業科技貢獻率超過了50%，為農業的穩定發展打下了良好的基礎。目前，我國農業正處于傳統農業向現代農業發展的階段，穩定糧食產量、調整農業結構、提高農業生產效率都以農業科技創新為基礎。破解政府失靈困境，加大農業科技創新投資，無疑具有強烈的現實必要性。
1農業科技創新投資面臨“政府失靈”困境的表現與成因
1.1農業科技創新投資整體水平低，政府的財政直接投入不足
歷年《中國科技統計年鑒》《中國統計年鑒》《高等學校科技統計資料匯編》及有關報告的數據顯示，我國農業科研投資強度由1997年的0.17%提高到2009年的0.34%，年均增幅為6%，但遠低于發達國家的水平，與同期的發展國家相比，也處于較低水平。20世紀90年代中期，發達國家的農業科研投資強度平均達到2.37%，同期發展中國家達到1.04%，30個最低收入國家20世紀80年代的平均水平也有0.65%。國際糧農組織的報告顯示：農業與國民經濟其他部門相協調發展的標準是農業科技創新投資占農業總產值的比重為2%左右。我國農業科技創新投資強度在2011年達到0.7%左右，但仍低于20世紀90年代發達國家的政府平均農業科技創新投資強度的1/3。當前，發達國家農業科研投資強度達到3%～5%，我國仍然低于1996年聯合國糧農組織建議的發展中國家應確保的1%的水平。許多國家的農業科技創新投資靠政府撥款為主，日本、英國、德國、印度、荷蘭、菲律賓等政府對農業科技創新的投資額占整個農業科技創新經費總額的60%~90%，而我國遠低于這個水平。我國農業科技創新投資整體水平低，政府的財政直接投入不足。
1.2政府對科技創新投資的“非農偏好”
由于我國長期以來實行農業支持工業發展的經濟政策，國家經濟二元化非常明顯，政府發展經濟以工業化和城鎮化為主。政府投資呈現出“非農戶化“的趨勢，對農業科技創新的投資占政府政策份額中的比例和權重不大，并且呈現出下降的趨勢。同時，政府雖然認識到了農業科技創新投資的重要性，但是出于經濟收益最大化及農業科技創新見效慢等印度的影響，實際工作中忽視農業創新投資的現象依然非常普遍。“政府失靈”導致農業科技創新的投資不力，制約了農業科技創新金融資源的有效配置。
1.3政府管理職能不順
我國農業科技創新管理目前存在負責部門多、職能不明確、責任不清晰等問題，管理部門之間缺乏協調和溝通，農業科技政策制定過程的各環節之間及與其他公共政策之間的協調性不強，制約了農業科技創新投資。在農業科技創新投資中，政府管理職能出現錯位，一方面，政府往往包攬了本應由市場調節對農業科技創新的投入，從而缺乏引導、鼓勵企業、私人和其他非政府部門的投入。同時，政府的非市場化管理的“越位”往往導致對農業科技財政支出結構不合理，投資比例不協調，甚至農業科技創新、推廣投資不恰當的政府干預和“一刀切”現象，使農業科技創新的資金投入增長緩慢、效率低下。另一方面，市場化改革的進程中，在市場發展還不充分，科技創新主體在所應該具備的各種條件不具備或金融支持與傳導機制不健全的情況下，政府急于片面地依賴市場推動，導致農業科研經費撥款相對于經濟增長不斷下降，非政府主體對農業科技創新投資乏力，制約農業科技創新及其應用績效的發揮。
1.4農業科技的創新與激勵政策不完善
農業科技創新的風險性和外部性大，科技創新活動需要政策激勵與支持。然而，長期以來，我國農業科技的創新政策與激勵政策覆蓋面不廣，支持力度不足。就科技政策而言，當前的農業科技政策主要集中在支持農業科技成果轉化和產業化方面，對創新科研的投入較少、力度不大。另外，農業科技創新與激勵政策在關注創新外部性（創新溢出效應帶來的.研發不足、外部性帶來的負作用及研發投入過度等）、注重主體創新能力、認知能力提高以及農業科技人才隊伍建設投入等方面有待進一步完善。政府在農業科技創新與激勵政策上的不完善，往往引致知識產權保護、收益分配、科研人員激勵機制運行、各方權益保障等方面缺乏有效規范，使諸如農業科技與生產脫節、農科教及產學研合作松散、農業科研機構體制機制不順等深層次問題難以有效解決，造成農業科技創新領軍人才和大批優秀創新群體缺乏，弱化了農業科技自主創新能力。
2破解農業科技創新投資“政府失靈”困境的對策
2.1矯治政府在農業科技創新投資中的非農偏好
矯治政府在農業科技創新投資中的非農偏好，其重要的基礎條件是實現二元經濟結構的轉換。二元經濟結構轉換的關鍵就是實現傳統農業部門的剩余勞動力向現代非農產業的轉移。為此，要堅持工業反哺農業，城市支持農村，統籌城鄉發展。加快城鎮化建設，改革戶籍制度，構建城鄉統一的社會保障制度，促進城鄉勞動力自由流動；加快非農產業發展，加快土地制度的改革，提升農業勞動力的人力資本水平，鼓勵農民自主創業，促進農業勞動力轉移。對于落后的地區來講，破解二元經濟結構，首當其沖的是加大農業科技創新資金投入，將科技創新成果轉化為農業生產力，提高農業勞動生產率，從根本上縮小城鄉居民的收入差距，矯治政府在農業科技投資中的非農偏好。
2.2克服政府行政管理職能錯位現象
推動農業科技創新投資，需要政府的積極干預與管理，但必須克服政府行政管理職能錯位現象，厘清和理順政府與市場、社會的關系，將其定位于農業科技創新的市場失靈領域和市場的需求，確定干預與管理的范圍與強度，而不能偏離或取代市場。注意整合農業科技相關機構，梳理各部門職責，理清各部門權限，防止職能交叉、職權脫節。主要措施有以下幾方面：一是推動政府經濟行為市場化。將市場機制引入農業科技創興領域，調動資金進入農業科研領域的積極性，形成政府為引導，市場為主導的農業科研資金投入機制。二是推動政府經濟行為法制化。政府對農業科研工作要及時進行監管，但是要遵循市場規律，不能以完全強制性的行政手段對市場進行控制。三是實行科學決策。在限制政府干預市場經濟活動和改善公共服務的前提下，加強對政府決策的科學化、民主化和經濟行為的公開化。
2.3克服不確定性因素帶來的政府失靈
一是解決時滯引起的政府失靈。對公共政策的制定和執行系統進行適當的調整和改革，提高決策、實施的效率。將現代化、數字化辦公和決策體系引入農業科技創新體系，提高政府制定、實施正確經濟政策、干預調節經濟運行過程的效率。政府尤其要科學搭建信息服務平臺、提供科技情報專用數據庫、組建科技中介機構等，為科技創新主體及時、快捷地提供信息服務。二是減少不完全信息和有限理性造成的政府失靈。要及時有效傳播和充分披露信息，避免由于缺少信息造成的政策失誤。加強政府與公眾之間的信息溝通，提高公眾信息識別和解讀能力，減少決策失誤。
2.4完善創新與激勵政策
完善農業科技創新統籌協調政策，避免重復立項和“碎片化”現象，有組織地開展農業科技創新；探索對產學研結合、集成創新研發等特定創新活動的稅收激勵政策，激勵產學研合作創新；普及農業知識產權保護知識，建立和完善農業科研成果的產權保護的政策法規制度；加強對企業創新成果商業化的政策激勵，鼓勵企業自主決策、自行投入，開展農業重大產業關鍵技術、裝備和標準等研發攻關；鼓勵農業科技人員創新創業，推進科研成果使用、處置、收益管理和科技人員股權激勵改革等政策的制定與落實。
3參考文獻
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