摘要：研究目的：了解農民認識、參與土地整理的現狀以及愿望，為建立農民參與土地整理機制提供政策建議和決策參考。研究方法：文獻資料法、實地調查法和統計分析法。研究結果：農民對土地整理有了一定的認識，并參與了土地整理，但農民的認識不全面、參與不深入，對土地整理存在自己的愿望。研究結論：加強土地整理知識宣傳和培訓，建立農民全程參與土地整理機制，成立土地整理農民組織，充分發揮農民的主動性、積極性，讓農民廣泛地、全程地、有組織保證地參與土地整理。

關鍵詞：土地整理 農民參與 現狀 政策建議

　　土地整理是我國政府解決日益緊張的人地矛盾的必然選擇，是實現耕地總量動態平衡、提高農業綜合生產能力、增加農民收入和促進農村經濟發展的重要手段[1-3]。自20世紀90年代以來，我國各級政府高度重視土地整理，投入巨額資金，開展了大規模的土地整理并取得巨大成效。然而，目前我國在土地整理過程中采用的是自上而下的運作模式，其運作全過程主要是政府行為，與農地關系最為密切的農民卻參與較少[5-6]，農民利益不能切實保障，并在很大程度上限制了土地整理綜合功能的發揮和預期目標的實現。土地是農民基本的生產資料、生活資料和生存保障資料，農民對土地最了解、最珍惜，擁有豐富的耕作和管理經驗。在土地整理過程中建立農民參與機制，聽取農民的意見和建議，取得農民的認同與支持，讓農民廣泛、全程地參與土地整理項目的決策、管理、實施、監測和評估，可以保證土地整理項目的科學性、合理性和正確性，促進土地整理事業持續、健康發展 [7-9]，更有力地推進社會主義新農村建設進程。因此進行農民參與土地整理調查研究，全面深入地了解農民對土地整理的認識、參與現狀以及農民參與土地整理的實際愿望，建立土地整理農民參與機制，對促進我國土地整理事業健康發展，保護農民利益和推進新農村建設意義重大。

1調查設計及實地調查

　　１.1調查設計

　　土地整理的內容包括對農用地進行土地平整、道路建設、農田水利設施建設和防護林網建設等。農村的土地歸國家和農民集體所有，農民承包經營，是農民基本的生產資料和生活保障資料，農民對土地最了解、最珍惜，因此，土地整理只有得到農民的支持和參與，才能進行得更順利更深入。而要讓農民參與，必須讓農民知道什么是土地整理，土地整理包括哪些內容，他們需要什么、想整理什么。為了得到農民參與土地整理的實際情況，設計調查內容主要包括兩部分：第一部分是農民對土地整理的認知程度，了解農民獲得土地整理信息的渠道、對土地整理內容及其與自身利益關系的認知程度、對開展土地整理的意愿等。第二部分是農民參與土地整理的現狀，包括農民參與土地整理的時間、方式、人員、權屬調整等。為方便調查，將所有問題設計成調查問卷，采用單項選擇和多項選擇的形式。為得到農民更多的、真實的土地整理意見和建議，最后一個問題設計為問答題，請他們提出自己的觀點。

　　1.2實地調查

　　由于我國土地整理目前主要采取政府推動、自上而下的形式，在廣大農村尚未普遍開展，項目區以外的農民了解較少，參與的更少。基于此，和有關部門聯合于2007年4月和8月集中進行了兩次農民參與土地整理的隨機抽樣調查，調查區域為山東省惠民縣、沂水縣、蓬萊市、萊蕪市、平陰縣、青州市、金鄉縣、東平縣等8個市縣的16個土地整理項目區。調查時，采用面對面調查方式，根據調查群體的年齡結構、文化程度、性別等隨機抽樣調查，共收回問卷240份。對收回的調查問卷進行整理、有效性分析，有效問卷208份，樣本有效性為86.67%，本次調查結果有效。

2 調查結果分析

　　根據實地調查結果，對兩部分調查內容分別進行統計分析。

　　2.1 農民對土地整理的認知程度

　　農民對土地整理的態度及有否整理意愿是土地整理順利開展的前提。本研究通過調查農民了解土地整理的渠道、對土地整理的內容及其與自身利益關系的認知程度，以及是否愿意開展土地整理四個問題來了解農民對土地整理的認知程度。

　　2.1.1農民了解土地整理的渠道

　　農民獲得國家土地整理政策、信息的途徑主要有村干部、電視、收音機和報紙等。調查結果顯示，農民可多渠道獲取國家土地整理政策、本村土地整理信息，其中有74%的被調查農民選擇通過村干部，43%的農民選擇電視，21%的農民選擇報紙，還有9%的農民選擇收音機。可見，我國農民獲得土地整理信息的渠道主要是村干部，村干部在向農民宣傳國家政策中起到了舉足輕重的作用。其次是電視，在較發達的農村，農民普遍購買并安裝了有線電視，通過電視可以方便、及時地得到國家政策等信息。由于農民訂閱報紙較少、收音機幾乎淘汰，農民通過報紙、收音機得到土地整理信息較少。

　　2.1.2 農民了解的土地整理內容

　　我國目前實施的土地整理以農用地整理以主，整理內容包括土地平整、農田道路建設、農田水利設施建設、防護林網建設和權屬調整等。調查結果顯示，89%的被調查農民選擇土地平整，74%選擇農田水利設施建設，83%選擇農田道路建設，32%選擇農田防護林網建設，35%選擇產權調整。由此可見，當前農用地整理的實際內容主要是土地平整、農田水利設施建設、農田道路建設，而防護林網建設、產權調整工作開展相對滯后，農民了解的也相對較少。另一方面也表明，農民比較關心農田土地質量、灌溉條件和交通條件等生產條件的改善。

　　2.1.3 土地整理與農民自身利益的關系

　　土地整理可以增加耕地面積、提高耕地質量、改善農業生產條件和促進農民增收等，與農民利益關系密切。調查表明，45%的農民認為土地整理與自身利益關系密切，45%認為有點關系，10%認為沒有什么關系。由此可見，90%的農民對土地整理有認同感，認為土地整理與自身利益有關系或關系密切。也有少量的農民認為與自己沒有關系，這主要是由于土地整理項目未涉及到他們的利益。

　　2.1.4 對開展土地整理的意愿

　　“是否希望本村開展土地整理”這一問題，除1位不希望、1位未回答外，其余農民全部選擇希望開展。實地調查發現，土地整理最大的'受益者是項目區的廣大農民，他們不需要自己投資就可以改善生產條件、提高耕地質量、增加收入，切身感受到土地整理帶來的實惠，認為土地整理是國家和政府在為民造福，為老百姓辦好事，是一項利國利民的事業。因此土地整理工程得到了廣大農民的熱烈擁護和大力支持，許多農民將土地整理工程稱贊為政府的“民心工程”。

　　2.2 農民參與土地整理現狀

　　農民廣泛、積極、全程地參與土地整理可促進土地整理項目順利運行。本研究通過調查農民參與土地整理的時間、方式、人員、機構和權屬調整等了解農民參與土地整理的現狀。

　　2.2.1 農民參與土地整理的時間

　　土地整理項目實施過程可分為立項階段、規劃設計階段、施工階段、竣工驗收階段和運營階段。為了充分保護農民的權益、實現農民的愿望，農民應全程參與、盡可能早地參與。調查結果顯示，21%的被調查農民選擇在立項階段即知道該村可能進行土地整理并參與進去，提出意見和建議，這部分農民主要是村干部；26%的被調查農民選擇在規劃設計階段知道并參與，對規劃設計提出過建議；45%的被調查農民選擇在工程項目施工階段知道，在這一階段，有些土地整理項目區需要農民投工投勞，有些項目區沒要求農民施工，但農民在田間勞作時發現大型施工機械平整土地、修建農田道路和水利設施，部分農民因好奇而關注，提出問題和建議，并進行質量監督，也有部分農民只是看到并沒有真正參與；還有10%的被調查農民選擇在竣工驗收階段才知道土地整理。由此可見，除村干部能較早地參與外，普通村民多在在施工階段得知并可能參與進去，農民參與時間較晚。

　　2.2.2 農民參與土地整理的方式

　　農民可以通過提建議、決策、投資、義務或有償投工、監督等方式參與到土地整理中去。調查表明，47%的被調查農民以提建議的方式參與土地整理，32%的被調查農民選擇義務投工方式，33%選擇有償投工方式，10%選擇監督方式，沒有人選擇決策和投資方式。由此可見，在土地整理過程中，農民主要是以提建議的方式參與土地整理的，土地整理能較好地反映民意；農民也能以義務投工、間接投資形式參與土地整理；調查區內尚未有農民對土地整理進行決策和直接投資的案例。

　　2.2.3 土地整理參與人員

　　土地整理是政府的事情，也是農民自己的事情，農民自己應盡可能地參與進去，不管男女老少。調查結果顯示，土地整理參與人員中男勞力占68%，婦女占25%，老人占6%，兒童占1%。因此，當前土地整理中主要是男勞力參與，提建議、投工等，婦女參與相對較少，老人和兒童參與更少。

　　2.2.4 農民參與土地整理的機構

　　當前我國土地整理主要由國家投資，采取自上而下的運作形式，某村是否開展、如何開展土地整理，由縣級以上國土資源管理部門組織實施，或鄉鎮政府，而村集體無力獨立承擔。農民通過哪種組織機構參與土地整理？調查結果表明，15%的村民選擇通過鄉鎮政府及縣國土資源管理部門參與，這部分農民主要是村主任， 29%的農民選擇通過村民委員會參與，這部分農民主要為村委會成員，35%選擇通過村民代表大會，沒有農民選擇土地整民間理組織。由此可見，農民參與土地整理主要是通過村民委員會和村民代表大會，農村尚無獨立的、專業的土地整理組織機構，農民沒有參與土地整理的專業組織保障。

　　2.2.5 土地整理權屬調整

　　現階段，農村土地整理不僅采取各種工程措施進行土地平整、道路和農田水利等基本建設，還要進行地塊合并、地塊規則化整理，以實現規模化、機械化經營，調整生產關系。因此土地整理中必須進行權屬調整，開展地籍調查、現狀確認、權屬變更、土地登記等工作，這是土地整理區別于以往農田基本建設和小流域治理等工作的主要標志。調查發現，不同地區國土管理部門對權屬調整態度不同：有的地區認為我國《農村土地承包法》規定耕地承包期30年，不能隨便調整土地產權，否則違法；有的地區認為調整土地產權太麻煩，需開展地籍調查、權屬變更等工作，不僅村里的土地產權資料、圖、表要改，而且要逐級上報，非常麻煩，不愿調整；有的地區在田間進行了產權調整，實現了規模化、機械化耕作，但為了減少逐級上報、調整的麻煩，上報的資料包括圖、表等都未調整。調查結果表明，近30%的項目區未進行產權調整，在進行過產權調整的項目區，有49.5%的被調查農民選擇在權屬調整時征求過他們的意見，總體而言則有65.35%的農民在權屬調整中沒有發言權（有發言權的是70%*49.5%=34.65%）；關于土地整理對土地權屬的影響，41%的被調查農民選擇土地整理后產權更清晰，51%選擇無影響，8%選擇產權模糊。可見，當前土地整理尚未達到促進土地規模化、土地權屬更加清晰的目的。