摘要：研究目的：了解農(nóng)民認(rèn)識、參與土地整理的現(xiàn)狀以及愿望，為建立農(nóng)民參與土地整理機(jī)制提供政策建議和決策參考。研究方法：文獻(xiàn)資料法、實(shí)地調(diào)查法和統(tǒng)計(jì)分析法。研究結(jié)果：農(nóng)民對土地整理有了一定的認(rèn)識，并參與了土地整理，但農(nóng)民的認(rèn)識不全面、參與不深入，對土地整理存在自己的愿望。研究結(jié)論：加強(qiáng)土地整理知識宣傳和培訓(xùn)，建立農(nóng)民全程參與土地整理機(jī)制，成立土地整理農(nóng)民組織，充分發(fā)揮農(nóng)民的主動性、積極性，讓農(nóng)民廣泛地、全程地、有組織保證地參與土地整理。

關(guān)鍵詞：土地整理 農(nóng)民參與 現(xiàn)狀 政策建議

　　土地整理是我國政府解決日益緊張的人地矛盾的必然選擇，是實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、增加農(nóng)民收入和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段[1-3]。自20世紀(jì)90年代以來，我國各級政府高度重視土地整理，投入巨額資金，開展了大規(guī)模的土地整理并取得巨大成效。然而，目前我國在土地整理過程中采用的是自上而下的運(yùn)作模式，其運(yùn)作全過程主要是政府行為，與農(nóng)地關(guān)系最為密切的農(nóng)民卻參與較少[5-6]，農(nóng)民利益不能切實(shí)保障，并在很大程度上限制了土地整理綜合功能的發(fā)揮和預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。土地是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料、生活資料和生存保障資料，農(nóng)民對土地最了解、最珍惜，擁有豐富的耕作和管理經(jīng)驗(yàn)。在土地整理過程中建立農(nóng)民參與機(jī)制，聽取農(nóng)民的意見和建議，取得農(nóng)民的認(rèn)同與支持，讓農(nóng)民廣泛、全程地參與土地整理項(xiàng)目的決策、管理、實(shí)施、監(jiān)測和評估，可以保證土地整理項(xiàng)目的科學(xué)性、合理性和正確性，促進(jìn)土地整理事業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展 [7-9]，更有力地推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。因此進(jìn)行農(nóng)民參與土地整理調(diào)查研究，全面深入地了解農(nóng)民對土地整理的認(rèn)識、參與現(xiàn)狀以及農(nóng)民參與土地整理的實(shí)際愿望，建立土地整理農(nóng)民參與機(jī)制，對促進(jìn)我國土地整理事業(yè)健康發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民利益和推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)意義重大。

1調(diào)查設(shè)計(jì)及實(shí)地調(diào)查

　　１.1調(diào)查設(shè)計(jì)

　　土地整理的內(nèi)容包括對農(nóng)用地進(jìn)行土地平整、道路建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和防護(hù)林網(wǎng)建設(shè)等。農(nóng)村的土地歸國家和農(nóng)民集體所有，農(nóng)民承包經(jīng)營，是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料和生活保障資料，農(nóng)民對土地最了解、最珍惜，因此，土地整理只有得到農(nóng)民的支持和參與，才能進(jìn)行得更順利更深入。而要讓農(nóng)民參與，必須讓農(nóng)民知道什么是土地整理，土地整理包括哪些內(nèi)容，他們需要什么、想整理什么。為了得到農(nóng)民參與土地整理的實(shí)際情況，設(shè)計(jì)調(diào)查內(nèi)容主要包括兩部分：第一部分是農(nóng)民對土地整理的認(rèn)知程度，了解農(nóng)民獲得土地整理信息的渠道、對土地整理內(nèi)容及其與自身利益關(guān)系的認(rèn)知程度、對開展土地整理的意愿等。第二部分是農(nóng)民參與土地整理的現(xiàn)狀，包括農(nóng)民參與土地整理的時間、方式、人員、權(quán)屬調(diào)整等。為方便調(diào)查，將所有問題設(shè)計(jì)成調(diào)查問卷，采用單項(xiàng)選擇和多項(xiàng)選擇的形式。為得到農(nóng)民更多的、真實(shí)的土地整理意見和建議，最后一個問題設(shè)計(jì)為問答題，請他們提出自己的觀點(diǎn)。

　　1.2實(shí)地調(diào)查

　　由于我國土地整理目前主要采取政府推動、自上而下的形式，在廣大農(nóng)村尚未普遍開展，項(xiàng)目區(qū)以外的農(nóng)民了解較少，參與的更少。基于此，和有關(guān)部門聯(lián)合于2007年4月和8月集中進(jìn)行了兩次農(nóng)民參與土地整理的隨機(jī)抽樣調(diào)查，調(diào)查區(qū)域?yàn)樯綎|省惠民縣、沂水縣、蓬萊市、萊蕪市、平陰縣、青州市、金鄉(xiāng)縣、東平縣等8個市縣的16個土地整理項(xiàng)目區(qū)。調(diào)查時，采用面對面調(diào)查方式，根據(jù)調(diào)查群體的年齡結(jié)構(gòu)、文化程度、性別等隨機(jī)抽樣調(diào)查，共收回問卷240份。對收回的調(diào)查問卷進(jìn)行整理、有效性分析，有效問卷208份，樣本有效性為86.67%，本次調(diào)查結(jié)果有效。

2 調(diào)查結(jié)果分析

　　根據(jù)實(shí)地調(diào)查結(jié)果，對兩部分調(diào)查內(nèi)容分別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

　　2.1 農(nóng)民對土地整理的認(rèn)知程度

　　農(nóng)民對土地整理的態(tài)度及有否整理意愿是土地整理順利開展的前提。本研究通過調(diào)查農(nóng)民了解土地整理的渠道、對土地整理的內(nèi)容及其與自身利益關(guān)系的認(rèn)知程度，以及是否愿意開展土地整理四個問題來了解農(nóng)民對土地整理的認(rèn)知程度。

　　2.1.1農(nóng)民了解土地整理的渠道

　　農(nóng)民獲得國家土地整理政策、信息的途徑主要有村干部、電視、收音機(jī)和報紙等。調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民可多渠道獲取國家土地整理政策、本村土地整理信息，其中有74%的被調(diào)查農(nóng)民選擇通過村干部，43%的農(nóng)民選擇電視，21%的農(nóng)民選擇報紙，還有9%的農(nóng)民選擇收音機(jī)。可見，我國農(nóng)民獲得土地整理信息的渠道主要是村干部，村干部在向農(nóng)民宣傳國家政策中起到了舉足輕重的作用。其次是電視，在較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，農(nóng)民普遍購買并安裝了有線電視，通過電視可以方便、及時地得到國家政策等信息。由于農(nóng)民訂閱報紙較少、收音機(jī)幾乎淘汰，農(nóng)民通過報紙、收音機(jī)得到土地整理信息較少。

　　2.1.2 農(nóng)民了解的土地整理內(nèi)容

　　我國目前實(shí)施的土地整理以農(nóng)用地整理以主，整理內(nèi)容包括土地平整、農(nóng)田道路建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、防護(hù)林網(wǎng)建設(shè)和權(quán)屬調(diào)整等。調(diào)查結(jié)果顯示，89%的被調(diào)查農(nóng)民選擇土地平整，74%選擇農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，83%選擇農(nóng)田道路建設(shè)，32%選擇農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)建設(shè)，35%選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)整。由此可見，當(dāng)前農(nóng)用地整理的實(shí)際內(nèi)容主要是土地平整、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田道路建設(shè)，而防護(hù)林網(wǎng)建設(shè)、產(chǎn)權(quán)調(diào)整工作開展相對滯后，農(nóng)民了解的也相對較少。另一方面也表明，農(nóng)民比較關(guān)心農(nóng)田土地質(zhì)量、灌溉條件和交通條件等生產(chǎn)條件的改善。

　　2.1.3 土地整理與農(nóng)民自身利益的關(guān)系

　　土地整理可以增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和促進(jìn)農(nóng)民增收等，與農(nóng)民利益關(guān)系密切。調(diào)查表明，45%的農(nóng)民認(rèn)為土地整理與自身利益關(guān)系密切，45%認(rèn)為有點(diǎn)關(guān)系，10%認(rèn)為沒有什么關(guān)系。由此可見，90%的農(nóng)民對土地整理有認(rèn)同感，認(rèn)為土地整理與自身利益有關(guān)系或關(guān)系密切。也有少量的農(nóng)民認(rèn)為與自己沒有關(guān)系，這主要是由于土地整理項(xiàng)目未涉及到他們的利益。

　　2.1.4 對開展土地整理的意愿

　　“是否希望本村開展土地整理”這一問題，除1位不希望、1位未回答外，其余農(nóng)民全部選擇希望開展。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地整理最大的'受益者是項(xiàng)目區(qū)的廣大農(nóng)民，他們不需要自己投資就可以改善生產(chǎn)條件、提高耕地質(zhì)量、增加收入，切身感受到土地整理帶來的實(shí)惠，認(rèn)為土地整理是國家和政府在為民造福，為老百姓辦好事，是一項(xiàng)利國利民的事業(yè)。因此土地整理工程得到了廣大農(nóng)民的熱烈擁護(hù)和大力支持，許多農(nóng)民將土地整理工程稱贊為政府的“民心工程”。

　　2.2 農(nóng)民參與土地整理現(xiàn)狀

　　農(nóng)民廣泛、積極、全程地參與土地整理可促進(jìn)土地整理項(xiàng)目順利運(yùn)行。本研究通過調(diào)查農(nóng)民參與土地整理的時間、方式、人員、機(jī)構(gòu)和權(quán)屬調(diào)整等了解農(nóng)民參與土地整理的現(xiàn)狀。

　　2.2.1 農(nóng)民參與土地整理的時間

　　土地整理項(xiàng)目實(shí)施過程可分為立項(xiàng)階段、規(guī)劃設(shè)計(jì)階段、施工階段、竣工驗(yàn)收階段和運(yùn)營階段。為了充分保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的愿望，農(nóng)民應(yīng)全程參與、盡可能早地參與。調(diào)查結(jié)果顯示，21%的被調(diào)查農(nóng)民選擇在立項(xiàng)階段即知道該村可能進(jìn)行土地整理并參與進(jìn)去，提出意見和建議，這部分農(nóng)民主要是村干部；26%的被調(diào)查農(nóng)民選擇在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段知道并參與，對規(guī)劃設(shè)計(jì)提出過建議；45%的被調(diào)查農(nóng)民選擇在工程項(xiàng)目施工階段知道，在這一階段，有些土地整理項(xiàng)目區(qū)需要農(nóng)民投工投勞，有些項(xiàng)目區(qū)沒要求農(nóng)民施工，但農(nóng)民在田間勞作時發(fā)現(xiàn)大型施工機(jī)械平整土地、修建農(nóng)田道路和水利設(shè)施，部分農(nóng)民因好奇而關(guān)注，提出問題和建議，并進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督，也有部分農(nóng)民只是看到并沒有真正參與；還有10%的被調(diào)查農(nóng)民選擇在竣工驗(yàn)收階段才知道土地整理。由此可見，除村干部能較早地參與外，普通村民多在在施工階段得知并可能參與進(jìn)去，農(nóng)民參與時間較晚。

　　2.2.2 農(nóng)民參與土地整理的方式

　　農(nóng)民可以通過提建議、決策、投資、義務(wù)或有償投工、監(jiān)督等方式參與到土地整理中去。調(diào)查表明，47%的被調(diào)查農(nóng)民以提建議的方式參與土地整理，32%的被調(diào)查農(nóng)民選擇義務(wù)投工方式，33%選擇有償投工方式，10%選擇監(jiān)督方式，沒有人選擇決策和投資方式。由此可見，在土地整理過程中，農(nóng)民主要是以提建議的方式參與土地整理的，土地整理能較好地反映民意；農(nóng)民也能以義務(wù)投工、間接投資形式參與土地整理；調(diào)查區(qū)內(nèi)尚未有農(nóng)民對土地整理進(jìn)行決策和直接投資的案例。

　　2.2.3 土地整理參與人員

　　土地整理是政府的事情，也是農(nóng)民自己的事情，農(nóng)民自己應(yīng)盡可能地參與進(jìn)去，不管男女老少。調(diào)查結(jié)果顯示，土地整理參與人員中男勞力占68%，婦女占25%，老人占6%，兒童占1%。因此，當(dāng)前土地整理中主要是男勞力參與，提建議、投工等，婦女參與相對較少，老人和兒童參與更少。

　　2.2.4 農(nóng)民參與土地整理的機(jī)構(gòu)

　　當(dāng)前我國土地整理主要由國家投資，采取自上而下的運(yùn)作形式，某村是否開展、如何開展土地整理，由縣級以上國土資源管理部門組織實(shí)施，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而村集體無力獨(dú)立承擔(dān)。農(nóng)民通過哪種組織機(jī)構(gòu)參與土地整理？調(diào)查結(jié)果表明，15%的村民選擇通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及縣國土資源管理部門參與，這部分農(nóng)民主要是村主任， 29%的農(nóng)民選擇通過村民委員會參與，這部分農(nóng)民主要為村委會成員，35%選擇通過村民代表大會，沒有農(nóng)民選擇土地整民間理組織。由此可見，農(nóng)民參與土地整理主要是通過村民委員會和村民代表大會，農(nóng)村尚無獨(dú)立的、專業(yè)的土地整理組織機(jī)構(gòu)，農(nóng)民沒有參與土地整理的專業(yè)組織保障。

　　2.2.5 土地整理權(quán)屬調(diào)整

　　現(xiàn)階段，農(nóng)村土地整理不僅采取各種工程措施進(jìn)行土地平整、道路和農(nóng)田水利等基本建設(shè)，還要進(jìn)行地塊合并、地塊規(guī)則化整理，以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、機(jī)械化經(jīng)營，調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系。因此土地整理中必須進(jìn)行權(quán)屬調(diào)整，開展地籍調(diào)查、現(xiàn)狀確認(rèn)、權(quán)屬變更、土地登記等工作，這是土地整理區(qū)別于以往農(nóng)田基本建設(shè)和小流域治理等工作的主要標(biāo)志。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)國土管理部門對權(quán)屬調(diào)整態(tài)度不同：有的地區(qū)認(rèn)為我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定耕地承包期30年，不能隨便調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)，否則違法；有的地區(qū)認(rèn)為調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)太麻煩，需開展地籍調(diào)查、權(quán)屬變更等工作，不僅村里的土地產(chǎn)權(quán)資料、圖、表要改，而且要逐級上報，非常麻煩，不愿調(diào)整；有的地區(qū)在田間進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模化、機(jī)械化耕作，但為了減少逐級上報、調(diào)整的麻煩，上報的資料包括圖、表等都未調(diào)整。調(diào)查結(jié)果表明，近30%的項(xiàng)目區(qū)未進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)整，在進(jìn)行過產(chǎn)權(quán)調(diào)整的項(xiàng)目區(qū)，有49.5%的被調(diào)查農(nóng)民選擇在權(quán)屬調(diào)整時征求過他們的意見，總體而言則有65.35%的農(nóng)民在權(quán)屬調(diào)整中沒有發(fā)言權(quán)（有發(fā)言權(quán)的是70%*49.5%=34.65%）；關(guān)于土地整理對土地權(quán)屬的影響，41%的被調(diào)查農(nóng)民選擇土地整理后產(chǎn)權(quán)更清晰，51%選擇無影響，8%選擇產(chǎn)權(quán)模糊。可見，當(dāng)前土地整理尚未達(dá)到促進(jìn)土地規(guī)模化、土地權(quán)屬更加清晰的目的。