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　　行政立法相關論文一

　　我國關于交強險的立法經過了一個漫長而復雜的階段。筆者試圖從對交強險立法經過的分析，指出我國現階段行政立法權運行過程中存在的弊病，并提出可能的解決之道。

　　2004年5月1日，我國《道路交通安全法》（以下簡稱《道交法》）開始實施。該法第一次以法律的形式明確規定我國實行機動車第三者責任強制保險制度。其立法本意在于，由于機動車在道路上行駛屬于現代社會客觀存在的高危行為，因此要實行社會保險責任機制，強制有此高危行為的相關主體參加保險，以避免單位主體無法承擔的風險，實現巨大風險的分散化。根據該法第十七條規定，機動車第三者責任強制保險制度的具體辦法由國務院規定。此后近兩年的時間里，由于國務院未能及時出臺交強險的具體辦法，導致最高人民法院和各省法院針對審判實踐中無法可依的許多問題下發了各種各樣的司法解釋與指導意見，其中不乏相互沖突的地方（實際上有很多省與省不一致、最高院與省院不一致的地方）。

　　2006年3月1日，國務院終于出臺了《機動車交通事故責任強制保險條例》（以下簡稱《條例》），并于同年7月1日起正式實施。但該條例并未立即對人們最關心的交強險的賠償限額作出規定，而是再次授權保監會會同國務院公安部門、衛生主管部門和農業主管部門規定。6月19日，保監會批復中國保險行業協會，同意該協會制定的《機動車交通事故責任強制保險條款》（以下簡稱《條款》）和《機動車交通事故責任強制保險費率方案》，其中前者的第八條明確了交強險責任限額的分項限額標準和賠償項目，即保險人按照交強險合同的約定對每次事故在下列賠償限額內負責賠償：（一）死亡傷殘賠償限額50000元；（二）醫療費用賠償限額8000元；（三）財產損失賠償限額2000元；（四）被保險人無責任時，無責任死亡傷殘賠償限額為10000元；無責任醫療費用賠償限額為1600元；無責任財產損失賠償限額為400元。

　　從以上整個交強險的立法過程來看，筆者認為至少有以下幾點不符合我國現行立法法的規定，更有違行政立法權運行所應遵守的法律理念。

　　一、行政立法主體較長時間內怠于行使行政立法權，導致法律缺位。誠然，交強險作為一種全新的法律分配風險的責任機制，對行政立法部門來說具有一定的難度。但是我國2003年10月28日即頒布《道路交通安全法》，至次年4月1日才正式施行，已經留有一定的時間余地，但國務院未能根據該法積極履行行政立法職責，而明確國務院該立法職責的權力機關全國人大常委會也未能實施有效監督。

　　二、行政立法主體連環授權，與立法事項有利害關系的行業協會事實上行使了立法權。根據我國《立法法》的規定，國務院主要是針對三種事項制定行政法規，一是為執行法律的規定需要制定行政法規的，二是憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項，三就是法律制定條件尚不成熟經人大或其常委會授權的。那么如何看待《道交法》第十七條“具體辦法由國務院規定”的性質呢？一些學者將其看作是國務院為執行法律規定而需要制定行政法規，另一些學者則將其看作是國務院被人大常委予以授權。不管我們如何看待它的性質，它都明確了一點，交強險具體辦法的立法主體應當是國務院而不是其它國家機關或者其它部門、組織。但國務院在其制定的《機動車交通事故責任強制保險條例》中，將最具有實質性影響意義的賠償限額規定權授權給保監會等國務院下屬事業單位和部門。而保監會行使被授予的立法權方式竟然是批復同意中國保險行業協會制定的交強險條款。試問批復同意屬于哪一種立法法規定的立法方式？這實質上是不是等同于授權給保險行業協會立法？保險行業協會在事實上行使了如此重要的立法權，違背了利害關系主體應當回避的立法原則。實際上這種做法也造成了比較嚴重的弊病，比如集裝箱拖車等特種車輛每年的交強險保費約5600元，但是發生財產損失最多賠償2000元，這還叫保險嗎？還能發揮保險的風險分散機制嗎？保險須以小博大，其射幸性是最大的本質特征，上面這樣的保險還要實施強制，豈不成了“強交險”？在實質上，條款是一個披著規章外衣的格式合同！

　　三、下位法違背上位法立法原則，但得不到有效糾正。《道交法》第76條規定交強險賠償限額內的損害不問加害人的過錯直接由保險公司承擔，對于超過責任限額的部分，則根據民法的侵權責任機制予以分散，也就是說是采用的無過失保險模式。而《條例》則將責任限額劃分為被保險人有責任和無責任的限額，并賦予了保險公司在駕駛人未取得駕駛資格或者醉酒時享有不予賠償的抗辯權利，采用的不是無過失保險模式，而是責任保險模式。保監會批復同意的《條款》則更是大肆修改法律的規定，甚至對法院在審判中如何分配訴訟費負擔加以規定。如第十條就規定對于間接損失和仲裁、訴訟費用交強險不負責賠償或者墊付。我國《立法法》規定當下位法違反上位法規定時，可以由有關機關予以改變或者撤消，但這種上位法對下位法的監督，主要采取的是一種從上至下的方式，如果從下至上，人大或者下位法的備案機關針對提出來的審查或者建議則可聽可不聽。況且人不遇到與己有關的事情，何必自尋煩惱，等真正發生了交通事故，再要針對適用的法律法規向有權機關提出審查建議，則為時已晚。

　　針對上述弊端，筆者簡要提出以下幾點需要對行政立法權實施控制的地方：

　　一、人大及其常委在明確或者授予國務院等行政機關某項立法權限時，應當同時另行宣布該立法權限行使的期限，防止行政立法主體長期怠于行使立法職責。

　　二、人大及其常委在明確或者授予國務院等行政機關某項立法權限時，應當注明被指定的行政立法機關不得再行授權。我國《立法法》已經規定在授權立法時，被授權機關不得再行授權其他機關行使立法職權，但對于在法律本身只是指定某機關立法時，《立法法》并未規定這一點，這就容易導致立法權限的連環授權的情況，導致立法權限實際落入并不具有立法資格的主體手中。交強險的立法權限即是如此。

　　三、賦予案件當事人以個案（不論是行政爭議還是民事爭議）為誘因而針對某項規章或者法規提起行政訴訟、行政復議的權利，也就是暢通從下至上對行政立法權的監督途徑。《行政復議法》已經規定了公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的國務院部門的規定、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定、鄉、鎮人民政府的規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請，但同時明確上述規定不含國務院部、委員會規章和地方人民政府規章。規章的審查依照法律、行政法規辦理。其實這還是將從下至上對立法所進行的監督軟化了。并且《行政復議法》只是規定了人們不服具體行政行為時可以一并提出對抽象性行政行為進行審查，但卻未明確人們在其他的爭議糾紛（特別是民事糾紛）中對抽象行政行為內容不服時所應享有的權利。行政訴訟法對此則還尚未有任何規定。