《江蘇省民用航空條例》起草說(shuō)明

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　　一、立法的必要性

　　“十一五”以來(lái)，我省民航取得了長(zhǎng)足發(fā)展。目前我省擁有民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)9家，客貨保障能力達(dá)6000萬(wàn)人次、150萬(wàn)噸;通用機(jī)場(chǎng)8家;基地航空公司3家，機(jī)隊(duì)規(guī)模達(dá)91架。2015年，全省機(jī)場(chǎng)共完成旅客吞吐量、貨郵吞吐量3100萬(wàn)人次、48.5萬(wàn)噸，比2005年分別增長(zhǎng)358.5%、207%，通用航空飛行6558小時(shí)。民航為推動(dòng)我省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，擴(kuò)大與周邊省市及國(guó)際間的經(jīng)濟(jì)交流做出了重要貢獻(xiàn)。但是，多年來(lái)我省的民航資源尚未得到充分的開(kāi)發(fā)利用，地方在有關(guān)民航發(fā)展和保障上還存在著不少問(wèn)題。主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

　　一是我省民航發(fā)展水平嚴(yán)重不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“十一五”以來(lái)，我省積極推動(dòng)民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)，機(jī)場(chǎng)保障能力得到顯著提升，但是我省民航發(fā)展存在著運(yùn)量規(guī)模小、運(yùn)力增長(zhǎng)緩慢、國(guó)際航線嚴(yán)重不足、國(guó)內(nèi)航線密度不夠，以及通用航空發(fā)展滯后等問(wèn)題。從發(fā)展水平來(lái)看，目前全省GDP總量已占全國(guó)的10.4%，而我省旅客吞吐總量?jī)H占全國(guó)的3.4%，基地航空公司機(jī)隊(duì)規(guī)模也僅占全國(guó)的3.4%，人均航空出行次數(shù)只有全國(guó)平均水平的二分之一，世界平均水平的四分之一左右。江蘇作為外貿(mào)大省，每年通過(guò)航空運(yùn)輸進(jìn)出口的商品價(jià)值超過(guò)1000億美元，占全省外貿(mào)總值的30%以上，但95%以上只能依托上海機(jī)場(chǎng)等口岸。航空運(yùn)輸發(fā)展速度和規(guī)模與我省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，與江蘇經(jīng)濟(jì)大省、開(kāi)放大省的地位不相適應(yīng)。

　　二是民用機(jī)場(chǎng)安全環(huán)境保護(hù)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)存在不少薄弱環(huán)節(jié)。一方面，民用機(jī)場(chǎng)的凈空、電磁環(huán)境保護(hù)及噪聲防治不力，致使機(jī)場(chǎng)安全環(huán)境保護(hù)不符合規(guī)范要求的情況時(shí)有發(fā)生，如機(jī)場(chǎng)凈空控制區(qū)內(nèi)建筑物、樹(shù)木等飛行障礙物突破機(jī)場(chǎng)凈空限制面，航空頻段受外來(lái)信號(hào)干擾等;另一方面，運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)服務(wù)規(guī)范和要求不夠明確，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的主體作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮，致使運(yùn)營(yíng)服務(wù)能力難以滿(mǎn)足社會(huì)需求和運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)自身實(shí)際需要。這些都在一定程度上影響了運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的安全保護(hù)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平的提高，限制了運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)保障能力的'提升。因此，有必要根據(jù)《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步落實(shí)地方人民政府職能部門(mén)和機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的有關(guān)管理要求，提高機(jī)場(chǎng)安全環(huán)境保護(hù)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平。

　　三是通用航空發(fā)展缺乏系統(tǒng)的法律法規(guī)引導(dǎo)。目前，我國(guó)通用航空尚處于起步階段，雖然國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展通用航空，但由于國(guó)家有關(guān)通用航空法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚不完善，地方在推進(jìn)通用航空發(fā)展過(guò)程中主要靠政策指導(dǎo)，而缺乏明確的法律法規(guī)依據(jù)，突出表現(xiàn)在通用機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃建設(shè)、通用航空的運(yùn)營(yíng)服務(wù)和保障協(xié)調(diào)，以及在發(fā)揮通用航空的應(yīng)急救援作用等方面缺乏系統(tǒng)有效的規(guī)范引導(dǎo)，這在一定程度上制約了通用航空的發(fā)展。目前，我省通用航空發(fā)展勢(shì)頭良好，現(xiàn)有通用機(jī)場(chǎng)8個(gè)，正在開(kāi)展項(xiàng)目前期工作的有近10個(gè)，并且，通用航空的服務(wù)領(lǐng)域和內(nèi)容也在不斷拓展。因此，迫切需要按照國(guó)家鼓勵(lì)的方向，進(jìn)一步明確地方有關(guān)通用航空發(fā)展的要求和保障措施，促進(jìn)我省通用航空發(fā)展。

　　四是我省民航立法相對(duì)滯后。2009年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》，對(duì)民用機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和保護(hù)等作出了全面的規(guī)定，并要求各地方政府加強(qiáng)銜接。該條例施行以來(lái)，國(guó)內(nèi)已有20多個(gè)省市出臺(tái)了有關(guān)保護(hù)和促進(jìn)民用機(jī)場(chǎng)發(fā)展的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。而我省地方民航立法相對(duì)滯后，有必要依據(jù)《中華人民共和國(guó)民用航空法》《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》等法律、行政法規(guī)，結(jié)合江蘇實(shí)際，制定一部規(guī)范和促進(jìn)全省民航發(fā)展的地方性法規(guī)，明確地方人民政府及其職能部門(mén)的有關(guān)民航管理職責(zé)，建立健全相應(yīng)的工作機(jī)制，加強(qiáng)民用航空管理，保障民用機(jī)場(chǎng)安全，提升運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)服務(wù)水平，扶持通用航空發(fā)展。

　　在當(dāng)前我省加快構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系的新形勢(shì)下，我省的民航事業(yè)面臨著快速發(fā)展的重大機(jī)遇。《條例(草案)》的制定，不僅填補(bǔ)了我省民航立法的空白，成為全國(guó)首部全面規(guī)范和促進(jìn)地方民航發(fā)展的地方性法規(guī)，而且必將有力促進(jìn)我省民航事業(yè)健康有序快速發(fā)展。

　　二、《條例(草案)》的起草過(guò)程

　　根據(jù)省人大2012-2017年五年立法規(guī)劃安排，省交通運(yùn)輸廳于2012年3月啟動(dòng)了我省民航立法研究工作，并于2013年底形成了《條例(草案)》主要框架;2014年上半年，在深入開(kāi)展立法研究，收集匯編有關(guān)資料，開(kāi)展省內(nèi)外調(diào)研，廣泛聽(tīng)取國(guó)家有關(guān)民航管理部門(mén)、省各有關(guān)管理部門(mén)和各市交通運(yùn)輸局、民航各有關(guān)單位意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，全面梳理江蘇民航發(fā)展中存在的問(wèn)題以及地方民航立法的重點(diǎn)、難點(diǎn)，起草了《條例(草案)》(初稿)。2015年1月5日，省交通運(yùn)輸廳專(zhuān)門(mén)召開(kāi)了專(zhuān)家論證會(huì)，邀請(qǐng)交通運(yùn)輸部、中國(guó)民航局、民航華東局、民航江蘇監(jiān)管局、民航江蘇空管分局、南京軍區(qū)空軍司令部和省有關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)同志，以及國(guó)內(nèi)有關(guān)民航專(zhuān)家進(jìn)行論證，就地方民航立法的有關(guān)問(wèn)題形成了共識(shí)。根據(jù)論證會(huì)意見(jiàn)進(jìn)一步修改完善后，形成了《條例(草案)》(征求意見(jiàn)稿)，再次廣泛征求意見(jiàn)并又多次與中國(guó)民航局、民航華東局和民航江蘇監(jiān)管局進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。經(jīng)反復(fù)修改，形成了《條例(草案)》(送審稿)，于2016年3月報(bào)送省政府。省政府法制辦經(jīng)初步修改后，于2016年3月-6月，兩次書(shū)面征求了發(fā)展改革、經(jīng)濟(jì)和信息化、公安、財(cái)政、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃、工商、安全生產(chǎn)監(jiān)督、口岸等部門(mén)和13個(gè)設(shè)區(qū)的市政府的意見(jiàn)，并根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)，結(jié)合我省實(shí)際，對(duì)《條例(草案)》(送審稿)進(jìn)行了多次修改。2016年7月27-29日，省政府法制辦會(huì)同省交通運(yùn)輸廳赴南京、無(wú)錫等地進(jìn)行調(diào)研，并召開(kāi)了由當(dāng)?shù)胤ㄖ妻k、交通運(yùn)輸局和有關(guān)單位及機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)參加的座談會(huì)。2016年8月5日、11日，省政府法制辦召開(kāi)專(zhuān)家論證會(huì)和立法協(xié)調(diào)會(huì)，組織進(jìn)行專(zhuān)家論證并再次征求省相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，進(jìn)一步修改完善了有關(guān)條款，形成了《條例(草案)》(修改送審稿)，報(bào)送省政府。2016年8月31日，省政府第92次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)了《條例(草案)》，現(xiàn)提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議。