論我國行政管理制度比較

　　摘 要:馬克思韋伯的“官僚制”理論是適應工業社會的公共管理制度范式,中國在由農業社會向工業社會的轉軌時期面對多種公共管理理論的情況下,必須學習和探索自身公共管理制度與馬克思韋伯的官僚制度的差異,尋找自身的具有中國特色的公共管理制度。在產生背景和內容及其精神方面中國轉軌時期的公共管理制度都與馬克思韋伯的官僚住理論有著不同的特點,這提示我們在借鑒其理論的同時考慮自身的具體情況,創建具有中國特色的公共管理制度。

　　關鍵詞:馬克思韋伯 官僚制 中國轉軌 公共行政管理制度 比較

　　在西方工業化發展的過程中,20世紀,官僚制模式不僅是發達國家占統治地位的行政模式,也是這一時期私人企業占統治地位的組織模式,馬克思韋伯的官僚制成為組織結構的最佳之選,主宰著西方工業化時期的組織理論研究,也是現在仍然在全世界各國各組織盛行的組織方式,雖然在20世紀 80年代以來掀起的新公共管理運動對管理制進行了猛烈地批評,進而在組織方面西方世界在組織方面摒棄一些官僚制的科層設置,實行組織扁平化運動,將市場機制引入組織管理,試圖解決組織僵化的問題,但總的來說都是對官僚制的修補,并非摒棄官僚制,目前為止還沒有一種組織理論能夠替代馬克思韋伯的官僚制理論。處于從工業化社會向后工業化社會轉型的西方國家在試圖重新衡量官僚制理論對轉型中的西方世界的價值,各個思想界大師也急于找出一種能夠適應后工業社會的組織形式,應西方工業化而產生的官僚制理論在時代發展面前能否得到更好的發展還是作為過時理論而被拋棄或者被取代我們不得而知,但是對于正在從農業社會向工業化社會轉型的中國來說無疑這種適應工業化社會的官僚制理論是值得我們學習和深入探討的。轉型期的中國與世界發達國家不同,正處于一個工業化不足的階段,同時面對著信息化知識化,以人為本等觀念普及的挑戰和新情況,轉型中的我國在官僚制先天不足的情況下是否能夠承接新公共管理的理論,就官僚制而言,西方發達國家提出的改造,置換甚至是徹底摒棄的觀念,能否在理論上立足,又能否成為中國改革的先導,是擺在我們面前的一個首要問題,筆者認為在目前的國情與面臨的特定任務構成我國行政改革的土壤,任何政策,措施與操作都是在這片土壤上結出的果實,我們既不可以一味的批判官僚制又不能不考慮官僚制暴露出的弊端和新的市場經濟情況下的產生的市場機制引進到組織管理的新公共管理理論,重要的是在于區別對待,針對中國的一個國家兩種制度三個地區四個世界的地域遼闊的中國的特殊國情,不可以一概而論,探索適合中國國情的中國特色的公共管理制度是今后很長一段時間的任務。

　　在轉軌時期的中國,公共管理制度是在中國傳統官僚制的基礎上發展而來的,研究中國現今的公共管理制度和馬克思韋伯的官僚制的差異是十分有必要的,我們可從中發現自身的問題,結合中國轉軌時期國情構建有中國特色的公共管理制度。

一、官僚制概述

　　官僚制這一概念,最早是由法國學者于1745年在描述普魯士的政府形式時提出的。20世紀初,馬克斯韋伯對官僚制進行了開創性的研究,韋伯現代官僚制是一種純粹理想類型的官僚制,韋伯官僚制的理想性體現在韋伯拋棄了對官僚制進行價值關聯的考慮上。他放棄了西方若干世紀以來普遍采用的以敘述制度的價值規范為主的研究方式,轉而以合理主義價值立場和類型化比較研究與發生學因果分析相結合的理想類型的方法論,韋伯把公職人員預設為行政動物,剝去了他們的所有感情價值和政治情感,以價值無涉的研究理論,用剛性的制度和法律建筑起現代官僚制的理論大廈,并開創了獨特的官僚制研究范式價值無涉使韋伯官僚制充滿了學術上的浪漫色彩和理想上的崇高預期。因此,在西方官僚制沒有招致人們的貶義理解。[1]20世紀初,為了避免人們對韋伯提出的官僚制產生誤解,有人將韋伯的官僚制翻譯為行政組織體系、科層制或集權制然而,科層制并不能完全揭示官僚制應有的內涵,官僚制比科層制包括的內容廣泛得多,比如,與官僚制一樣,雖然科層制也是一種嚴密的、合理的社會組織,提供熟練的專業活動,具有明確的權責劃分和執行嚴格的規章制度,金字塔式結構的權力配置和等級服從關系等特征,但是,科層制只具有官僚制的部分內涵。正如有學者認為:官僚制可以包容科層制的某些特征,但作為特殊形式的科層制。則無法完成對官僚制的解釋,如此看來,使用官僚制能夠更好地表達韋伯的本意,但卻容易使人們將其與中國傳統官僚制產生文字聯想,乃至發生理論誤讀實際上,中國傳統官僚制是古典類型的官僚制,而韋伯官僚制是現代類型的官僚制,二者相距甚遠,具有本質上的差別。

　　官僚制在中文語境下往往是一個貶義詞,實際上歷史地看,人們對中國傳統官僚制存在明顯的誤解。其實,官僚制并不像人們想象的那樣惡劣,古代中國之所以高度發達,與中國傳統官僚制密不可分,其嚴密的組織結構和完備的專制制度,使其成為人類歷史上非常成熟的官僚制,一個官僚組織變得越成熟,它就越不可能死亡,成熟的官僚制之所以不容易死亡,一個根本的原因是官僚制都具有龐大的規模,而所有的大型組織都有很高的生存率。它與具有貶義的官僚主義官僚作風是不同的概念,中國轉軌時期的公共管理制度是在傳統公共管理制度也就是官僚制發展而來的,今天的公共管理制度在吸取西方先進管理制度的同時很多也沿襲了傳統公共管理制度的做法,與馬克思韋伯的官僚制理論存在很大差異。

二、 馬克思韋伯的“官僚制”理論與中國轉軌時期公共管理制度的多維度比較

1、產生的背景不同

　　馬克思韋伯的官僚制以相對專業化的官僚為主體所構成的政府和社會組織的一系列制度和原則的總和,它實質上是一種官僚體系,它是近代尤其是產業革命后發明與創造出來的主要用來指導政府和社會組織活動的組織形式,是適應西方產業革命發展的組織形式,也是與西方理性文化傳統相應的組織形式,是迄今為止最有效,最流行和最成功的組織形式,符合西方發展市場經濟追求著理性和效率的大環境,也是西方文化追求平等,防止極權主義統治,制約權力的有力的制度武器,之所以在西方能夠促進生產力的發展為西方世界所采用的原因也在于它是適應產業發展的制度,是市場經濟發展的結果,可以說建立在層級化、專業化、規則化基礎上的馬克思韋伯的官僚制是適應資本主義發展的要求的,西方的追求平等,講究職能劃分的文化基礎與馬克思韋伯的理性精神、法治、科學精神不謀而合,二者相得益彰,馬克思韋伯的官僚制與工業化體系和西方文化體系都是相適應的。

　　中國轉軌時期的公共管理制度源于中國古代的官僚制。在歷史上,古典類型的官僚制始于封建社會,早在戰國時代,諸候爭雄促使文化精英們試圖探尋一種萬世不衰的國家管理方式"秦朝建立了傳統官僚制的基本框架,標志著中國傳統官僚制正式形成;隋唐開科取仕標志著中國傳統官僚制走向成熟;隨著清朝的覆滅,制度層面的傳統官僚制宣告瓦解。與中國的傳統文化相適應和小農經濟相適應的傳統的官僚制被傳承下來。雖然在今天的中國隨著形勢的變化有了很多的改變但是大體上中國轉軌時期的公共管理制度還具有傳統官僚制的特點,以人治、集權制、等級制為特點構成中國特色的公共管理體制,明顯發展工業化發展是不相適應的。