反思與重構我國行政訴訟被告認定規則論文

　　1990 年10 月1 日起實施的《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)確立了行政訴訟制度。1998 年頒布實施的最高人民法院《關于執行< 行政訴訟法> 若干問題的解釋》(以下簡稱《行訴解釋》)進一步完善了我國行政訴訟法制度，標志著我國逐漸將國家的部分行政行為納入司法審查體系中。20 多年以來，行政法領域法律制度的構建取得長足進步，人民群眾在行政法中的權益受到侵害時能夠得到司法救助，公民權利得到進一步的保障，社會主義法治觀念更加深入人心。隨著社會的發展，行政訴訟法律制度的一些弊端也逐步突顯，最為突出的就是行政訴訟被告資格認定的問題，其認定規則設計的科學性不斷遭受質疑，司法實踐中對行政訴訟被告資格的認定也較為復雜。我國的行政訴訟被告確認規則以行政主體理論為依托，與行政訴訟被告對應的是行政主體。社會進步的同時，行政主體也呈多樣化發展，不斷出現各種行使公共權力的組織，而行政訴訟制度中強調具有行政主體資格是成為行政訴訟被告的必備條件，即要么是行政機關，要么是得到法律、法規授權的組織。如此一來就排除了部分公共行政組織成為被告的可能，其后果是行政相對人無法將這些組織不當行使公共權力的行為訴至法院，人民權利的保障遭遇瓶頸。筆者認為有必要重新認識我國行政訴訟被告確認規則，有效解決理論和實務界中存在的疑惑，構建新的行政訴訟被告認定規則。

　　一、何為行政訴訟被告

　　在我國，公權力一方獨大的局面往往導致的是行政公權力有意無意地侵害了行政相對人的合法權力，在行政相對人合法權益受到不法侵害時，行政救濟作為保護行政相對人合法權益的最后屏障發揮著巨大的作用，通常情況下行政相對人會選擇最直接最有效的方式通過行政訴訟對自己的合法權益予以救濟。在行政訴訟中，行政相對人對某一具體行政行為不服時，需要在龐雜的行政組織系統中確立某一行政組織作為行政訴訟的被告是整個訴訟程序能否繼續進行的前提。任何訴訟中的原、被告都不可或缺，如果無法確定行政訴訟被告，原告的訴訟請求在形式上就無法得到法院的支持，因此，在我國現行的行政訴訟制度中最為復雜也最為重要的問題之一就是如何確認行政訴訟被告。本文囿于篇幅，并未深入展開對行政主體理論的論述，僅以該理論為基點探討行政訴訟被告制度的問題。

　　(一)我國的適格行政訴訟被告分析

　　行政訴訟程序中缺少任何一方當事人都無法正常啟動行政訴訟程序。日本有學者認為，當事人適格應當是具備法律規定能夠參加訴訟程序的一種資格。也就是說，符合法定條件的即為適格，反之則不適格。法院對于被告不適格，通常的做法是建議原告重新起訴確定正確的被告，或者直接作出駁回起訴的決定。我國對行政訴訟被告下的定義是：作出的具體行政行為侵犯了行政相對人在法律層面上賦予的合法權益，在行政相對人向法院提出告訴后，被通知參與應訴的具有行政權力的機關或得到我國相關法律法規明文規定授權行使行政權力的組織。我國對行政訴訟被告資格的認定可以參見相關學者的觀點。簡單來說，我國對被告資格的確認往往與行政主體資格聯系在一起，密不可分。

　　(二)我國行政訴訟被告的確認規則

　　我國《行政訴訟法》和《行訴解釋》采用了總結式和列舉式的方式規定了成為行政訴訟被告的條件。《行政訴訟法》第二十五條規定最初作為具體行政行為的行政機關為被告，以及經過復議而被列入被告的范圍。并且從《行訴解釋》的相關規定來看，行政機關或者法律、法規授權的組織理應是行政訴訟的被告，而行政機構和組織在得到法律、法規或者規章授權后，亦可以成為行政訴訟被告。根據《行政訴訟法》，具備三個條件即為法律上的行政訴訟被告：1.有法律意義上的行政主體資格(具有獨立的財產、具有獨立承擔法律責任的能力);2.原告的合法權益因具體行政行為的實施而受到侵害;3. 作為司法機關的人民法院根據法律規定向其發出應訴通知。具體來說，我國確認行政訴訟被告主要有兩個規則：1.具體行政行為的實施者才能是行政訴訟法上的被告;2.具體行政行為的實施者同時還必須是行政主體。即是說，我國在行政主體理論支持下確立的行政訴訟被告資格導致的問題是某一主體做出一個具體行政行為在法律上未必就是適格的行政訴訟被告，而未做出具體行政行為的主體，在某些條件下卻又能夠成為適格的行政訴訟被告。

　　二、行政主體與行政訴訟被告應是何關系

　　(一)我國行政主體與行政訴訟被告關系

　　1990 年的《行政訴訟法》在頒布伊始就面臨如何設定行政訴訟被告的難題，面對這一個新鮮事物，當時無論理論界還是實務界比較茫然。在發展過程中，行政訴訟被告制度以行政主體的角度進行切入，學術界慢慢認同了這一觀點。可以這樣說，這種思維方式是受到實用主義動機的影響，自《行政訴訟法》納入國家法律發展體系之始，行政主體也就等同于行政訴訟被告。由于行政訴訟被告制度發展在前，而后才有了行政主體理論，加之我國理論界對行政主體的研究不夠深入，進而導致了行政訴訟被告制度的畸形發展，其理論基礎并不堅固。行政主體理論認為，一個合法的行政主體須是法律上認可的有具體行政職權的機關或組織，能夠在國家范圍內實施行政行為，并具有能夠為實施的行政行為承擔獨立責任的能力，即權、名、責相統一才是一個合法的行政主體。行政訴訟被告必須是一個合法的行政主體，如果不是一個合法的行政主體，無論其通過何種手段，都不可能成為行政法律制度中的行政訴訟被告。但是通過比較分析，我們應該能夠清晰辨別出行政主體和行政訴訟被告兩者之間的區別：行政主體理論需要解決的是實體法上的分歧，需要明晰的是法律與主體之間的關系，是為了確定主體的法律性質，如何確定主體的法律地位以及其所享有的法律權限問題，而行政訴訟被告資格需要解決的問題卻是集中在程序法上，關鍵解決的是主體的行政行為及其導致的法律后果的關系問題，其目的是要找出不合理行政行為引發的法律責任歸屬問題，這兩者一個是實體法問題，一個是程序法問題，是有著本質上區別的。行政訴訟被告并不必然就是行政主體，司法實踐中適格行政訴訟被告標準以行政主體標準為準，將兩者混為一談是不可取的。

　　除此之外，行政訴訟被告資格認定規則以行政主體理論為依托還存在邏輯上的矛盾實體與程序的矛盾：行政主體屬于實體法問題，程序法解決的是被告資格的問題。在審查起訴階段所要解決的是程序法的問題，也就是被告是否適格的問題，行政主體的問題更應該是放在后面的實體法適用來解決，這種將行政主體放在審查起訴階段的模式，已經超出了程序法的權限，這就造成了實體與程序的矛盾。

　　(二)國外行政主體與行政訴訟被告關系

　　面對行政主體與行政訴訟被告兩者模糊不清的情況，我們須通過一定的方法使這兩者的關系明晰開來。無論是在理論界還是實務界，需要明確的是，行政訴訟被告并非完全等同于行政主體。如耶林所說，從別國借鑒來的法律制度僅僅是簡單的適用和必要的手段。我國發展的行政法理論不可否認是受到域外成功經驗的影響，如果能夠深入了解域外的行政訴訟被告制度，必將對我國此類制度的構建提供借鑒。與國外不同，我國在行政訴訟被告的認定上較為復雜。受不同的法律傳統和文化的影響，當今世界劃分為民法法系和普通法系，兩大法系在法律體系的設置上各有不同，但行政主體并不與行政訴訟被告捆綁在一起。“誰行為，誰被告”主要是指某一組織只要在行使公共權力侵害了行政相對人的合法利益，不論其組織性質如何，是否具有行政主體資格，只要行政相對人向法院提出訴訟，均可以成為法律上適格的行政訴訟被告。行為主體規則是指，行政行為的實施者只要存在對外以自己的名義行使公權力的情形，一旦這樣的行為侵害了行政相對人權益，在被提出訴訟時均能夠成為行政訴訟法中規定的適格被告。“誰行為、誰被告”實現了作為行政行為的行政機關是被告。

　　筆者通過研讀國外資料，認為國外在行政訴訟被告認定上有以下幾個特點：1. 行政主體與行政訴訟被告不是一碼事，作為行政行為的實施者，其成為行政訴訟被告是基于其行為，而不是基于其行政主體的身份，成為行政訴訟被告的先決條件并非是否具備行政主體資格。在日本，行政廳在一定條件下可以成為行政訴訟被告主體。在德國，行政訴訟被告可以是具有公法性質的行為主體。2.行政訴訟被告必然是實施了具體行政行為的機關或者組織，這樣能夠迅速找到適格被告，方便當事人進行訴訟。在法國，行政法院采取對被告資格寬松的解釋方式，就是為了給他人帶來便利。英國大部分的機構都可以成為被告，英王除外。3.作出行政行為的機關或組織具備法律上的被告資格，但最終法律責任的歸屬者是行政主體。換句話說，即使行政機關或組織被撤銷或者被合并，但是行政主體卻是穩定的，法院通過正常的法律程序總能找出行政行為的最終責任者。

　　(三)行政主體不應等同于行政訴訟被告

　　我國現行行政訴訟被告認定規則是“誰主體，誰被告”。行政主體與行政訴訟被告無論是在理論層面還是在法律實務層面上都是一一對應的關系。行政主體固然要為自己的行政行為承擔一定的法律后果，其成為適格被告也有一定的道理，但是，在行政訴訟程序中的適格被告僅僅是形式上的被告，這樣設定的目的是為了保證原告的訴權能夠盡快的得到法院的支持，而法院最終裁判由誰來承擔行政行為所引起的法律責任才是實質上的被告，程序法所要解決的僅僅是程序上的被告。我國的行政主體理論是舶來品，在引進之初僅僅是用了行政主體這一法律術語，而將其本來的內容剝離出去，塞進的卻是我國自己的東西，對其原來的內容作了實質性的改變，這就導致了國內理論不同于國外。國外行政主體理論與行政訴訟制度中規定的適格被告沒有必然的聯系，更不用說存在一一對應的關系了。國外采用的是“誰行為，誰被告”的模式確認適格的行政訴訟被告，并不要求適格被告一定要具有承擔法律責任的能力，但行政主體并不因此而無需承擔終極意義上的法律責任。我國將行政主體與行政訴訟被告混為一談，縮小了被告范圍的同時也意味著能夠接受司法審查的行政權力也很少。而行政相對人由于缺乏相應的專業知識，難以對哪一機關或組織是適格被告作出正確認定，這無疑導致了訴訟程序復雜化。

　　隨著社會發展以及行政法理論研究的不斷深入，“誰主體，誰被告”的行政訴訟被告確認規則不斷凸顯其弊端：1.按照我國行政主體理論，做出某一具體行政行為的組織并不一定是適格的被告，如果需要訴訟的話，則由其背后的行政主體出庭應訴，行政主體忙于應付完全不了解的訴訟，無疑對是對行政資源的一種浪費。我國的廣大民眾還是不想到法院打官司，行政訴訟復雜的程序讓人民群眾無所適從。2.行政主體多元化發展的同時，行使行政公權力的主體也朝多元化發展，不僅機關、組織可以行使行政公權力，而且在某些特定條件下個人也可能代表國家行使公權力，一味的堅持我國現行行政主體理論，一旦非行政主體做出的具體行政行為侵害行政相對人的權利，那么受害者的權益保護就無從談起。3.“誰主體，誰被告”的制度易導致行政相對人訴訟無門，對那些違規行使行政公權力的實施者就沒有了法律上的監督，司法監督的缺失就有可能導致行政權力的濫用，行使行政權力的公開化、透明化就難以實現。