反思與重構(gòu)我國行政訴訟被告認(rèn)定規(guī)則論文

　　1990 年10 月1 日起實(shí)施的《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)確立了行政訴訟制度。1998 年頒布實(shí)施的最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行< 行政訴訟法> 若干問題的解釋》(以下簡稱《行訴解釋》)進(jìn)一步完善了我國行政訴訟法制度，標(biāo)志著我國逐漸將國家的部分行政行為納入司法審查體系中。20 多年以來，行政法領(lǐng)域法律制度的構(gòu)建取得長足進(jìn)步，人民群眾在行政法中的權(quán)益受到侵害時(shí)能夠得到司法救助，公民權(quán)利得到進(jìn)一步的保障，社會(huì)主義法治觀念更加深入人心。隨著社會(huì)的發(fā)展，行政訴訟法律制度的一些弊端也逐步突顯，最為突出的就是行政訴訟被告資格認(rèn)定的問題，其認(rèn)定規(guī)則設(shè)計(jì)的科學(xué)性不斷遭受質(zhì)疑，司法實(shí)踐中對(duì)行政訴訟被告資格的認(rèn)定也較為復(fù)雜。我國的行政訴訟被告確認(rèn)規(guī)則以行政主體理論為依托，與行政訴訟被告對(duì)應(yīng)的是行政主體。社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，行政主體也呈多樣化發(fā)展，不斷出現(xiàn)各種行使公共權(quán)力的組織，而行政訴訟制度中強(qiáng)調(diào)具有行政主體資格是成為行政訴訟被告的必備條件，即要么是行政機(jī)關(guān)，要么是得到法律、法規(guī)授權(quán)的組織。如此一來就排除了部分公共行政組織成為被告的可能，其后果是行政相對(duì)人無法將這些組織不當(dāng)行使公共權(quán)力的行為訴至法院，人民權(quán)利的保障遭遇瓶頸。筆者認(rèn)為有必要重新認(rèn)識(shí)我國行政訴訟被告確認(rèn)規(guī)則，有效解決理論和實(shí)務(wù)界中存在的疑惑，構(gòu)建新的行政訴訟被告認(rèn)定規(guī)則。

　　一、何為行政訴訟被告

　　在我國，公權(quán)力一方獨(dú)大的局面往往導(dǎo)致的是行政公權(quán)力有意無意地侵害了行政相對(duì)人的合法權(quán)力，在行政相對(duì)人合法權(quán)益受到不法侵害時(shí)，行政救濟(jì)作為保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的最后屏障發(fā)揮著巨大的作用，通常情況下行政相對(duì)人會(huì)選擇最直接最有效的方式通過行政訴訟對(duì)自己的合法權(quán)益予以救濟(jì)。在行政訴訟中，行政相對(duì)人對(duì)某一具體行政行為不服時(shí)，需要在龐雜的行政組織系統(tǒng)中確立某一行政組織作為行政訴訟的被告是整個(gè)訴訟程序能否繼續(xù)進(jìn)行的前提。任何訴訟中的原、被告都不可或缺，如果無法確定行政訴訟被告，原告的訴訟請(qǐng)求在形式上就無法得到法院的支持，因此，在我國現(xiàn)行的行政訴訟制度中最為復(fù)雜也最為重要的問題之一就是如何確認(rèn)行政訴訟被告。本文囿于篇幅，并未深入展開對(duì)行政主體理論的論述，僅以該理論為基點(diǎn)探討行政訴訟被告制度的問題。

　　(一)我國的適格行政訴訟被告分析

　　行政訴訟程序中缺少任何一方當(dāng)事人都無法正常啟動(dòng)行政訴訟程序。日本有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)事人適格應(yīng)當(dāng)是具備法律規(guī)定能夠參加訴訟程序的一種資格。也就是說，符合法定條件的即為適格，反之則不適格。法院對(duì)于被告不適格，通常的做法是建議原告重新起訴確定正確的被告，或者直接作出駁回起訴的決定。我國對(duì)行政訴訟被告下的定義是：作出的具體行政行為侵犯了行政相對(duì)人在法律層面上賦予的合法權(quán)益，在行政相對(duì)人向法院提出告訴后，被通知參與應(yīng)訴的具有行政權(quán)力的機(jī)關(guān)或得到我國相關(guān)法律法規(guī)明文規(guī)定授權(quán)行使行政權(quán)力的組織。我國對(duì)行政訴訟被告資格的認(rèn)定可以參見相關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn)。簡單來說，我國對(duì)被告資格的確認(rèn)往往與行政主體資格聯(lián)系在一起，密不可分。

　　(二)我國行政訴訟被告的確認(rèn)規(guī)則

　　我國《行政訴訟法》和《行訴解釋》采用了總結(jié)式和列舉式的方式規(guī)定了成為行政訴訟被告的條件。《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定最初作為具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告，以及經(jīng)過復(fù)議而被列入被告的范圍。并且從《行訴解釋》的相關(guān)規(guī)定來看，行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織理應(yīng)是行政訴訟的被告，而行政機(jī)構(gòu)和組織在得到法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)后，亦可以成為行政訴訟被告。根據(jù)《行政訴訟法》，具備三個(gè)條件即為法律上的行政訴訟被告：1.有法律意義上的行政主體資格(具有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)、具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力);2.原告的合法權(quán)益因具體行政行為的實(shí)施而受到侵害;3. 作為司法機(jī)關(guān)的人民法院根據(jù)法律規(guī)定向其發(fā)出應(yīng)訴通知。具體來說，我國確認(rèn)行政訴訟被告主要有兩個(gè)規(guī)則：1.具體行政行為的實(shí)施者才能是行政訴訟法上的被告;2.具體行政行為的實(shí)施者同時(shí)還必須是行政主體。即是說，我國在行政主體理論支持下確立的行政訴訟被告資格導(dǎo)致的問題是某一主體做出一個(gè)具體行政行為在法律上未必就是適格的行政訴訟被告，而未做出具體行政行為的主體，在某些條件下卻又能夠成為適格的行政訴訟被告。

　　二、行政主體與行政訴訟被告應(yīng)是何關(guān)系

　　(一)我國行政主體與行政訴訟被告關(guān)系

　　1990 年的《行政訴訟法》在頒布伊始就面臨如何設(shè)定行政訴訟被告的難題，面對(duì)這一個(gè)新鮮事物，當(dāng)時(shí)無論理論界還是實(shí)務(wù)界比較茫然。在發(fā)展過程中，行政訴訟被告制度以行政主體的角度進(jìn)行切入，學(xué)術(shù)界慢慢認(rèn)同了這一觀點(diǎn)。可以這樣說，這種思維方式是受到實(shí)用主義動(dòng)機(jī)的影響，自《行政訴訟法》納入國家法律發(fā)展體系之始，行政主體也就等同于行政訴訟被告。由于行政訴訟被告制度發(fā)展在前，而后才有了行政主體理論，加之我國理論界對(duì)行政主體的研究不夠深入，進(jìn)而導(dǎo)致了行政訴訟被告制度的畸形發(fā)展，其理論基礎(chǔ)并不堅(jiān)固。行政主體理論認(rèn)為，一個(gè)合法的行政主體須是法律上認(rèn)可的有具體行政職權(quán)的機(jī)關(guān)或組織，能夠在國家范圍內(nèi)實(shí)施行政行為，并具有能夠?yàn)閷?shí)施的行政行為承擔(dān)獨(dú)立責(zé)任的能力，即權(quán)、名、責(zé)相統(tǒng)一才是一個(gè)合法的行政主體。行政訴訟被告必須是一個(gè)合法的行政主體，如果不是一個(gè)合法的行政主體，無論其通過何種手段，都不可能成為行政法律制度中的行政訴訟被告。但是通過比較分析，我們應(yīng)該能夠清晰辨別出行政主體和行政訴訟被告兩者之間的區(qū)別：行政主體理論需要解決的是實(shí)體法上的分歧，需要明晰的是法律與主體之間的關(guān)系，是為了確定主體的法律性質(zhì)，如何確定主體的法律地位以及其所享有的法律權(quán)限問題，而行政訴訟被告資格需要解決的問題卻是集中在程序法上，關(guān)鍵解決的是主體的行政行為及其導(dǎo)致的法律后果的關(guān)系問題，其目的是要找出不合理行政行為引發(fā)的法律責(zé)任歸屬問題，這兩者一個(gè)是實(shí)體法問題，一個(gè)是程序法問題，是有著本質(zhì)上區(qū)別的。行政訴訟被告并不必然就是行政主體，司法實(shí)踐中適格行政訴訟被告標(biāo)準(zhǔn)以行政主體標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)，將兩者混為一談是不可取的。

　　除此之外，行政訴訟被告資格認(rèn)定規(guī)則以行政主體理論為依托還存在邏輯上的矛盾實(shí)體與程序的矛盾：行政主體屬于實(shí)體法問題，程序法解決的是被告資格的問題。在審查起訴階段所要解決的是程序法的問題，也就是被告是否適格的問題，行政主體的問題更應(yīng)該是放在后面的實(shí)體法適用來解決，這種將行政主體放在審查起訴階段的模式，已經(jīng)超出了程序法的權(quán)限，這就造成了實(shí)體與程序的矛盾。

　　(二)國外行政主體與行政訴訟被告關(guān)系

　　面對(duì)行政主體與行政訴訟被告兩者模糊不清的情況，我們須通過一定的方法使這兩者的關(guān)系明晰開來。無論是在理論界還是實(shí)務(wù)界，需要明確的是，行政訴訟被告并非完全等同于行政主體。如耶林所說，從別國借鑒來的法律制度僅僅是簡單的適用和必要的手段。我國發(fā)展的行政法理論不可否認(rèn)是受到域外成功經(jīng)驗(yàn)的影響，如果能夠深入了解域外的行政訴訟被告制度，必將對(duì)我國此類制度的構(gòu)建提供借鑒。與國外不同，我國在行政訴訟被告的認(rèn)定上較為復(fù)雜。受不同的法律傳統(tǒng)和文化的影響，當(dāng)今世界劃分為民法法系和普通法系，兩大法系在法律體系的設(shè)置上各有不同，但行政主體并不與行政訴訟被告捆綁在一起。“誰行為，誰被告”主要是指某一組織只要在行使公共權(quán)力侵害了行政相對(duì)人的合法利益，不論其組織性質(zhì)如何，是否具有行政主體資格，只要行政相對(duì)人向法院提出訴訟，均可以成為法律上適格的行政訴訟被告。行為主體規(guī)則是指，行政行為的實(shí)施者只要存在對(duì)外以自己的名義行使公權(quán)力的情形，一旦這樣的行為侵害了行政相對(duì)人權(quán)益，在被提出訴訟時(shí)均能夠成為行政訴訟法中規(guī)定的適格被告。“誰行為、誰被告”實(shí)現(xiàn)了作為行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。

　　筆者通過研讀國外資料，認(rèn)為國外在行政訴訟被告認(rèn)定上有以下幾個(gè)特點(diǎn)：1. 行政主體與行政訴訟被告不是一碼事，作為行政行為的實(shí)施者，其成為行政訴訟被告是基于其行為，而不是基于其行政主體的身份，成為行政訴訟被告的先決條件并非是否具備行政主體資格。在日本，行政廳在一定條件下可以成為行政訴訟被告主體。在德國，行政訴訟被告可以是具有公法性質(zhì)的行為主體。2.行政訴訟被告必然是實(shí)施了具體行政行為的機(jī)關(guān)或者組織，這樣能夠迅速找到適格被告，方便當(dāng)事人進(jìn)行訴訟。在法國，行政法院采取對(duì)被告資格寬松的解釋方式，就是為了給他人帶來便利。英國大部分的機(jī)構(gòu)都可以成為被告，英王除外。3.作出行政行為的機(jī)關(guān)或組織具備法律上的被告資格，但最終法律責(zé)任的歸屬者是行政主體。換句話說，即使行政機(jī)關(guān)或組織被撤銷或者被合并，但是行政主體卻是穩(wěn)定的，法院通過正常的法律程序總能找出行政行為的最終責(zé)任者。

　　(三)行政主體不應(yīng)等同于行政訴訟被告

　　我國現(xiàn)行行政訴訟被告認(rèn)定規(guī)則是“誰主體，誰被告”。行政主體與行政訴訟被告無論是在理論層面還是在法律實(shí)務(wù)層面上都是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。行政主體固然要為自己的行政行為承擔(dān)一定的法律后果，其成為適格被告也有一定的道理，但是，在行政訴訟程序中的適格被告僅僅是形式上的被告，這樣設(shè)定的目的是為了保證原告的訴權(quán)能夠盡快的得到法院的支持，而法院最終裁判由誰來承擔(dān)行政行為所引起的法律責(zé)任才是實(shí)質(zhì)上的被告，程序法所要解決的僅僅是程序上的被告。我國的行政主體理論是舶來品，在引進(jìn)之初僅僅是用了行政主體這一法律術(shù)語，而將其本來的內(nèi)容剝離出去，塞進(jìn)的卻是我國自己的東西，對(duì)其原來的內(nèi)容作了實(shí)質(zhì)性的改變，這就導(dǎo)致了國內(nèi)理論不同于國外。國外行政主體理論與行政訴訟制度中規(guī)定的適格被告沒有必然的聯(lián)系，更不用說存在一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系了。國外采用的是“誰行為，誰被告”的模式確認(rèn)適格的行政訴訟被告，并不要求適格被告一定要具有承擔(dān)法律責(zé)任的能力，但行政主體并不因此而無需承擔(dān)終極意義上的法律責(zé)任。我國將行政主體與行政訴訟被告混為一談，縮小了被告范圍的同時(shí)也意味著能夠接受司法審查的行政權(quán)力也很少。而行政相對(duì)人由于缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，難以對(duì)哪一機(jī)關(guān)或組織是適格被告作出正確認(rèn)定，這無疑導(dǎo)致了訴訟程序復(fù)雜化。

　　隨著社會(huì)發(fā)展以及行政法理論研究的不斷深入，“誰主體，誰被告”的行政訴訟被告確認(rèn)規(guī)則不斷凸顯其弊端：1.按照我國行政主體理論，做出某一具體行政行為的組織并不一定是適格的被告，如果需要訴訟的話，則由其背后的行政主體出庭應(yīng)訴，行政主體忙于應(yīng)付完全不了解的訴訟，無疑對(duì)是對(duì)行政資源的一種浪費(fèi)。我國的廣大民眾還是不想到法院打官司，行政訴訟復(fù)雜的程序讓人民群眾無所適從。2.行政主體多元化發(fā)展的同時(shí)，行使行政公權(quán)力的主體也朝多元化發(fā)展，不僅機(jī)關(guān)、組織可以行使行政公權(quán)力，而且在某些特定條件下個(gè)人也可能代表國家行使公權(quán)力，一味的堅(jiān)持我國現(xiàn)行行政主體理論，一旦非行政主體做出的具體行政行為侵害行政相對(duì)人的權(quán)利，那么受害者的權(quán)益保護(hù)就無從談起。3.“誰主體，誰被告”的制度易導(dǎo)致行政相對(duì)人訴訟無門，對(duì)那些違規(guī)行使行政公權(quán)力的實(shí)施者就沒有了法律上的監(jiān)督，司法監(jiān)督的缺失就有可能導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用，行使行政權(quán)力的公開化、透明化就難以實(shí)現(xiàn)。