建國(guó)以來(lái)我國(guó)在消除貧困方面取得的巨大成就舉世公認(rèn)。政府在扶貧上的一系列政策不僅為13億中國(guó)人進(jìn)入和建設(shè)小康社會(huì)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也推動(dòng)了全球反貧困事業(yè)的發(fā)展。回顧我國(guó)農(nóng)村扶貧政策歷程，有助于我們認(rèn)識(shí)當(dāng)前農(nóng)村貧困問(wèn)題的新挑戰(zhàn)，并為今后農(nóng)村反貧困政策的制定提供借鑒。
一、我國(guó)農(nóng)村扶貧政策的歷程
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村扶貧政策大體經(jīng)歷了四個(gè)階段。
（一）體制改革推動(dòng)式扶貧
始于1978年的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，對(duì)于緩解農(nóng)村貧困，減少農(nóng)村貧困人口發(fā)揮了巨大的作用。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革極大地激發(fā)和調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅度提高。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的提高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的下降，使農(nóng)民收入迅速增加。此外，國(guó)家還采取措施使社會(huì)財(cái)富的分配逐步向農(nóng)民傾斜。
（二）大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧
20世紀(jì)80年代中期，中央政府決定采取特殊政策和措施對(duì)自然條件較差、生態(tài)環(huán)境惡化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低地區(qū)進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，以解決貧困地區(qū)人口的溫飽問(wèn)題，為貧困地區(qū)的全面發(fā)展創(chuàng)造條件。與此同時(shí)，我國(guó)專門(mén)性的扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)“貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”成立，從此，我國(guó)在全國(guó)農(nóng)村范圍內(nèi)開(kāi)始了有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的扶貧開(kāi)發(fā)。政府扶貧的指導(dǎo)方針改變了以往單純救濟(jì)的扶貧方式，向開(kāi)發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變，確立了開(kāi)發(fā)式扶貧的指導(dǎo)方針。
（三）重點(diǎn)攻堅(jiān)式扶貧
從1991年起針對(duì)生產(chǎn)生活條件極為惡劣、脫貧致富難度較大的地方的農(nóng)村貧困人口，進(jìn)行集中幫扶行動(dòng)。在這一期間，中央召開(kāi)了第一次全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議，對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作作出了全面部署，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》。這是我國(guó)歷史上第一個(gè)有明確目標(biāo)、對(duì)象、措施和期限的扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)綱領(lǐng)。為落實(shí)扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，中央多次召開(kāi)扶貧工作會(huì)議。經(jīng)過(guò)努力，2001年5月，中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議宣布攻堅(jiān)計(jì)劃基本完成。
（四）參與式扶貧開(kāi)發(fā)
進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)農(nóng)村的扶貧開(kāi)發(fā)面臨著新的困難。解決少數(shù)貧困人口溫飽問(wèn)題，改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件，成為迫切而又亟待解決的問(wèn)題。為此，2001年5月中央召開(kāi)全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議，總結(jié)了以往扶貧開(kāi)發(fā)的成就和經(jīng)驗(yàn)，部署了今后10年的扶貧開(kāi)發(fā)工作。根據(jù)會(huì)議的精神，國(guó)務(wù)院頒布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》。新綱要注重發(fā)展科學(xué)技術(shù)、教育、文化和衛(wèi)生事業(yè)，并且意識(shí)到疾病是使農(nóng)戶陷入貧困的一個(gè)主要因素，扶貧規(guī)劃強(qiáng)調(diào)參與式扶貧、以村為單位進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)。新綱要承認(rèn)城鄉(xiāng)間人口流動(dòng)是扶貧的一個(gè)重要途徑，并采取新的政策舉措使農(nóng)村居民更容易從城鎮(zhèn)新出現(xiàn)的工作機(jī)會(huì)中獲益。
據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口由1978年的2。5億人減少到2007年的1479萬(wàn)人，低收入人口也從2000年的6213萬(wàn)減少到2007年的2841萬(wàn)。與此同時(shí)，貧困地區(qū)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)也得到長(zhǎng)足發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施狀況明顯改善。
二、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村扶貧政策面臨的新挑戰(zhàn)
（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，農(nóng)村貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)處于不平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)地位，資金和資源的流失和投資傾斜使貧困地區(qū)稀缺的資源大量向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，貧困地區(qū)的人才流失問(wèn)題較為突出。
（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變使貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了諸多矛盾
經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變是貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向。但與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，貧困地區(qū)不僅存在著經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力的差距和發(fā)展階段的差距，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益也不如發(fā)達(dá)地區(qū)。此外，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式很重要的方面是要求貧困人口素質(zhì)有相應(yīng)的提高，貧困農(nóng)戶應(yīng)該具備一定的自我發(fā)展能力，這在農(nóng)村貧困地區(qū)顯得比較落后和缺乏。并且貧困地區(qū)在追求經(jīng)濟(jì)效益，盡早擺脫貧困的主導(dǎo)思想支配下，常常不能正確處理資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，往往使經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞的基礎(chǔ)上。
（三）政府推動(dòng)型扶貧的局限性和問(wèn)題日益顯現(xiàn)
隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌以及各方面環(huán)境與條件的改變，以政府行政推動(dòng)為主導(dǎo)的扶貧方式及實(shí)施中存在的缺陷和問(wèn)題日益顯露。表現(xiàn)為，一是政府的資金供給能力有限，難以滿足社會(huì)對(duì)扶貧資金的需求。二是多部門(mén)參與和部門(mén)利益的存在使政府扶貧開(kāi)發(fā)易出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的矛盾，并很有可能出現(xiàn)相互削弱甚至抵消工作成果的情況。三是由于政府對(duì)扶貧資金的管理過(guò)于宏觀，難以形成有效的監(jiān)督體系，影響了扶貧資金尤其是有償資金效益的發(fā)揮。四是政府官員的高度流動(dòng)性既不利于扶貧政策的連續(xù)性，也不能保證官員以負(fù)責(zé)的態(tài)度保證扶貧任務(wù)的落實(shí)，造成扶貧項(xiàng)目的短期行為比較普遍。
（四）特殊貧困地區(qū)矛盾突出
目前，在14。8萬(wàn)個(gè)貧困村當(dāng)中，絕對(duì)貧困和低收入人口占鄉(xiāng)村總?cè)丝诘?3%;在石山區(qū)、荒漠區(qū)、高寒山區(qū)、黃土高原區(qū)和地方病高發(fā)區(qū)、人口較少民族地區(qū)以及42個(gè)沿邊境的扶貧重點(diǎn)縣超過(guò)40%。在貧困人口總量不斷減少的情況下，這些地區(qū)需要移民的農(nóng)戶比例明顯提高。此外，革命老區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后，全國(guó)237個(gè)革命老區(qū)目前農(nóng)民人均純收入是全國(guó)平均水平的57%。
（五）農(nóng)村脫貧人口的返貧問(wèn)題顯得日益突出
表現(xiàn)為返貧率高，返貧的區(qū)域集中性與分散性同時(shí)并存，具有頻繁性。返貧蠶食著扶貧開(kāi)發(fā)的成果，往往使廣大干部群眾多年的辛勤努力在瞬間化為烏有。同時(shí)，對(duì)貧困人群的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、掙脫欲望、自信心打擊巨大，一旦重陷貧困境地，不僅當(dāng)初的努力付之東流，而且重新脫貧要付出更大的代價(jià)。
（六）全球化浪潮的沖擊加劇
尤其是加入世貿(mào)組織后，我國(guó)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)受到巨大沖擊，而首當(dāng)其沖將是貧困地區(qū)以種、養(yǎng)為主的科技含量低的農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售，農(nóng)民收入也將可能因此大幅度減少。
三、農(nóng)村扶貧政策的新要求
（一）要加快扶貧政策的管理體制、運(yùn)行機(jī)制、開(kāi)發(fā)方式和扶貧思路等方面的創(chuàng)新
在管理體制上，要強(qiáng)化扶貧工作責(zé)任，有專門(mén)的組織機(jī)構(gòu)和專門(mén)的經(jīng)費(fèi)，有一套相應(yīng)的法律制度來(lái)指導(dǎo)和約束這些機(jī)構(gòu)的活動(dòng)和經(jīng)費(fèi)的使用，項(xiàng)目的運(yùn)行要按期完工，發(fā)揮效益，項(xiàng)目資金的使用得到監(jiān)督。此外，要調(diào)整扶貧工作重心，適應(yīng)新階段貧困人口大分散、小集中的特征，由重點(diǎn)扶貧縣轉(zhuǎn)向重點(diǎn)扶鎮(zhèn)、扶村、扶戶。
在運(yùn)行機(jī)制上，要完善扶貧開(kāi)發(fā)模式，進(jìn)一步完善“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、開(kāi)發(fā)扶貧、市場(chǎng)運(yùn)作”的扶貧開(kāi)發(fā)模式，著力增強(qiáng)扶貧能力，培育多元化的扶貧開(kāi)發(fā)主體，實(shí)現(xiàn)各種扶貧資源優(yōu)化組合，提高扶貧開(kāi)發(fā)效益。與此同時(shí)，要完善扶貧資金投入和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，建立多元化資金投入機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資金配置上的基礎(chǔ)性作用，逐步建立起以扶貧資金投入為導(dǎo)向，以農(nóng)戶自己投入為主體，以信貸、外資和社會(huì)投入為補(bǔ)充的多渠道、多元化扶貧投入機(jī)制。此外，要完善協(xié)作幫扶機(jī)制，協(xié)作幫扶是農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作運(yùn)行機(jī)制中部門(mén)協(xié)作、社會(huì)參與的'主要內(nèi)容，是政府主導(dǎo)的扶貧開(kāi)發(fā)的有力補(bǔ)充。協(xié)作幫扶有利于減輕政府扶貧壓力，也有利于地區(qū)之間的交流，還有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的合作。
在開(kāi)發(fā)方式上，一是以產(chǎn)業(yè)為支撐。產(chǎn)業(yè)層次低，結(jié)構(gòu)不合理，是貧困地區(qū)的共性。要圍繞當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇調(diào)整的著力點(diǎn)和切入點(diǎn)，以科技為動(dòng)力，大力提高技術(shù)裝備水平，淘汰落后的生產(chǎn)能力，杜絕低水平重復(fù)建設(shè)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，努力開(kāi)發(fā)潛力產(chǎn)品，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提高附加值，把產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)作為新時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)的主攻方向。二是以特色為主攻，大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)。要發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，整合優(yōu)勢(shì)資源，提高科技含量，把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化農(nóng)副
產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，發(fā)展龍頭加工企業(yè)，發(fā)展綠色無(wú)公害優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，完善服務(wù)市場(chǎng)體系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。三是以項(xiàng)目為載體。改變過(guò)去單一抓糧的思維模式和重點(diǎn)扶持短平快項(xiàng)目等急功近利的做法，突出扎根性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，以改善生產(chǎn)生活條件和增加農(nóng)民收入為重點(diǎn)，以提高基層組織領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的能力和勞動(dòng)者科技文化素質(zhì)為切入點(diǎn)，堅(jiān)持兩手齊抓，多管齊下，綜合治理。
在扶貧思路方面，要跳出就貧困地區(qū)解決貧困的傳統(tǒng)思維，從外部尋找脫貧致富的路子。堅(jiān)持勞務(wù)扶貧與工業(yè)化相結(jié)合，“搬遷扶貧”與城鎮(zhèn)化相結(jié)合，扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合，在開(kāi)展物質(zhì)扶貧的同時(shí)，開(kāi)展精神扶貧破除困擾貧困地區(qū)和貧困群眾的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)觀念和小生產(chǎn)的思維方式。
（二）要優(yōu)化扶貧制度安排
應(yīng)加大政府專業(yè)化扶貧機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，調(diào)整財(cái)政扶貧資金結(jié)構(gòu)。鑒于扶貧機(jī)構(gòu)僅作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)帶來(lái)的問(wèn)題，建議強(qiáng)化專業(yè)化的扶貧機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)威。可考慮將財(cái)政扶貧資金的使用權(quán)由各級(jí)地方政府手中轉(zhuǎn)移到各級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)手中。同時(shí)，應(yīng)調(diào)整政府用于扶貧的資金結(jié)構(gòu)，減少無(wú)償性財(cái)政扶貧撥款份額，加大政府提供信貸資金的份額，更多地采用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)進(jìn)行扶貧。此外，還可考慮成立專門(mén)的小額信貸機(jī)構(gòu)，完善國(guó)家扶助農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困人口的政策性貸款，逐步放開(kāi)小額信貸的利率限制，提高貧困戶“瞄準(zhǔn)率”，培育扶貧機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展能力。
（三）要加大農(nóng)村組織化扶貧的力度
農(nóng)戶組織化是有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和貧困農(nóng)戶脫貧的有效途徑。農(nóng)村組織化扶貧戰(zhàn)略就是集中各種扶貧資源，以農(nóng)戶組織創(chuàng)新為核心通過(guò)引導(dǎo)、扶持來(lái)幫助貧困農(nóng)戶參與農(nóng)村組織化的進(jìn)程，最終使貧困農(nóng)戶走脫貧致富之路。貧困農(nóng)戶組織化是農(nóng)村組織創(chuàng)新的一項(xiàng)新內(nèi)容，應(yīng)在農(nóng)戶組織化進(jìn)程中加入扶貧資源、扶貧對(duì)象等變量，確立扶貧工作新的目標(biāo)函數(shù)和約束條件。
（四）改變貧困地區(qū)的文化觀念
長(zhǎng)期以來(lái)，以生存為根本的扶貧制度在力圖改變物質(zhì)財(cái)富匱乏現(xiàn)狀的同時(shí)，相對(duì)忽視或遺忘了貧困地區(qū)精神狀態(tài)的實(shí)質(zhì)性提高。思想貧困是比物質(zhì)貧困更加難以根除的痼疾。貧困地區(qū)不能成功地造就一種脫貧致富的內(nèi)在張力，從而嚴(yán)重地延緩了脫貧的步伐，影響了扶貧成效的鞏固提高。面對(duì)貧困地區(qū)的這種狀況，當(dāng)務(wù)之急是造就一種對(duì)農(nóng)戶原有生產(chǎn)和生活方式的沖擊力，通過(guò)對(duì)新生活新事物的接觸，徹底打破與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相抵觸的經(jīng)驗(yàn)式思維模式，擴(kuò)展其精神空間，造就一種積極的、創(chuàng)新的群眾意識(shí)。
（五）要加大農(nóng)村貧困地區(qū)人力資源開(kāi)發(fā)
農(nóng)村貧困地區(qū)的人力資源開(kāi)發(fā)有其特定的含義，即通過(guò)觀念層面的開(kāi)發(fā)使農(nóng)民適應(yīng)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，通過(guò)潛能的開(kāi)發(fā)使農(nóng)民增強(qiáng)脫貧致富的信心，通過(guò)技能的開(kāi)發(fā)使農(nóng)民提高開(kāi)拓生存空間的能力。農(nóng)村人力資源的開(kāi)發(fā)過(guò)程，實(shí)際上是一個(gè)農(nóng)民接受外來(lái)觀念、信息和技能培訓(xùn)從而提高自身能力和素質(zhì)的過(guò)程。培訓(xùn)和提高農(nóng)民的生存技能，是幫助農(nóng)民勇于離開(kāi)土地，走進(jìn)城市，開(kāi)闊眼界和擺脫貧困最現(xiàn)實(shí)的途徑。
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