[摘 要]土地問題是解決“三農(nóng)”問題的核心和基礎(chǔ)，也是這次物權(quán)立法十分關(guān)注的焦點。在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的新階段，重要的是穩(wěn)定家庭承包責(zé)任制的前提下，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實際以及草案當(dāng)中具體相關(guān)規(guī)定，本文試圖從法律層面上提出促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的基本思路、原則和制度構(gòu)建。

　　[關(guān)鍵詞]集體所有制，土地使用權(quán)，市場經(jīng)濟，土地流轉(zhuǎn)

　　土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障，農(nóng)村土地制度完善與否，土地流轉(zhuǎn)機制是否適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟的市場化發(fā)展，將對國民經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。長期以來，我過的農(nóng)村土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，都屬于農(nóng)村集體所有。改革開放以來，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán){即生產(chǎn)權(quán)}從所有權(quán)中分離出來，曾極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，成為當(dāng)時農(nóng)村土地改革的一項創(chuàng)舉。但隨之也產(chǎn)生了一些矛盾與問題，近年來尤為突出。農(nóng)業(yè)的小規(guī)模分散經(jīng)營，許多大宗農(nóng)產(chǎn)品缺乏競爭力，越來越難以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)市場化、國際化的要求，難以體現(xiàn)規(guī)模效益，搞活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢，是“三農(nóng)”問題中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念解析

　　土地作為一種生產(chǎn)要素，只有合理流動，才能提高使用效益，也只有合理流動才能真正體現(xiàn)土地生產(chǎn)要素的性質(zhì)，所以土地流轉(zhuǎn)是必然的趨勢。所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)}從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者，其實質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

　　首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的首要前提就是要明晰所有權(quán)歸屬，這也是這次立法中爭議最多的問題之一。明確承包土地的財產(chǎn)權(quán)，界定土地使用主體的權(quán)利范圍，使土地流轉(zhuǎn)在法律上得到保障。產(chǎn)權(quán)就是社會全體或社會某一部分人或某個人擁有全部資產(chǎn)或者部分資產(chǎn)的所有權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)。如果產(chǎn)權(quán)不明晰，市場機制就無法正常運作。在現(xiàn)實生活中，因產(chǎn)權(quán)主體不明、權(quán)利不全，造成土地流轉(zhuǎn)過程中土地收益流失；或因承包權(quán)不穩(wěn)定、使用權(quán)不完全，致使土地流轉(zhuǎn)困難等問題，都與產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰關(guān)聯(lián)很大[1].為解決土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題，有學(xué)者提出土地私有或干脆收歸國有[2]，但無論從中國的或是發(fā)達(dá)國家的歷史來看，這一變動將付出巨大的社會成本。一旦農(nóng)民失去土地，得不到基本的生活醫(yī)療保障，進(jìn)而釀成難以解決的社會危機。在集體所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下，多數(shù)農(nóng)民有最基本的生活保障。因此，我國的土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的只能是使用權(quán)，不能是所有權(quán)。誠然，這并不表明目前的體制是沒有缺陷的，但我個人認(rèn)為就中國的國情和農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀來看，堅持農(nóng)村土地集體所有制并對其加以完善更有利于農(nóng)村經(jīng)濟積極穩(wěn)妥地向前發(fā)展[3].《物權(quán)法草案二次審議稿》（以下簡稱審議稿）中繼續(xù)沿用這一制度是較為合理的，為農(nóng)民長期而有保障的具有物權(quán)性質(zhì)的土地財產(chǎn)權(quán)利提供了法律依據(jù)。

　　其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還有一個重要前提就是必須保持農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變。土地是極其寶貴的資源，我國人多地少，耕地面積極其有限，13億多人口的吃飯問題始終是關(guān)系國計民生的大事。因此，對于流轉(zhuǎn)后的土地，必須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，決不能挪作它用，否則就有違土地流轉(zhuǎn)的根本目的。上升到生態(tài)保護(hù)的高度上，只有把經(jīng)濟利益與長遠(yuǎn)的生態(tài)利益結(jié)合起來，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。遺憾的是，審議稿中卻忽略了這一點，這無疑不利于對土地資源的保護(hù)。我認(rèn)為物權(quán)立法中一定要對此加以明確規(guī)定，可以把它規(guī)定為土地經(jīng)營著的義務(wù)或者是發(fā)包人對土地承包經(jīng)營權(quán)的一項撤銷事由[4].土地承包在實踐中稱為“責(zé)任田”，責(zé)任田意味著承包人對土地利用上的權(quán)利與相應(yīng)義務(wù)和責(zé)任綁在一起。很顯然，審議稿在第十一章土地承包經(jīng)營權(quán)中針對經(jīng)營人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系上存在欠缺。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)存的問題

　　近年來，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)加速的態(tài)勢。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，反映了生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。在江浙一帶以及一些農(nóng)業(yè)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)的面積逐步擴大，流轉(zhuǎn)形式不斷豐富，它有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，推動了土地適度規(guī)模經(jīng)營，增加了農(nóng)業(yè)投入，拓寬了農(nóng)民增收渠道。但是由于思想意識落后、家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)模式自身的流弊及缺乏健全的市場機制和有效的管理機構(gòu)，加上我國幅員遼闊、地形地貌復(fù)雜，東西部農(nóng)業(yè)發(fā)展差距大，在市場經(jīng)濟條件下土地流轉(zhuǎn)仍存在以下不足：

　　第一，土地流轉(zhuǎn)身份上的限制。目前農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部，這次審議稿與之前的《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》在此觀點上是保持一致的。審議稿第55條第2款規(guī)定：“土地承包方案以及土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。”可見，非本集體經(jīng)濟組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營權(quán)被作為例外受到了嚴(yán)格的限制。這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，從而土地承包權(quán)無法按照市場方式自由轉(zhuǎn)讓，對土地資源的合理配置制造了障礙。關(guān)于此點，學(xué)術(shù)界普遍存在兩種觀點：一種觀點認(rèn)為，集體組織成員擁有的土地使用權(quán)，具有團體內(nèi)部分配的性質(zhì)，因此它的轉(zhuǎn)讓對象通常以本集體成員為限。這種限制，實際上起著保護(hù)集體土地公有公用的作用；可以保護(hù)集體成員的利益和維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定，防止出現(xiàn)大范圍的土地產(chǎn)權(quán)流動以及隨之而來的大范圍的人口流動[5].另一種觀點認(rèn)為，有償設(shè)立的農(nóng)地使用權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓，法律應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓并不得以特約禁止[6].筆者認(rèn)為，市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村土地的利用不能再局限于追求以一味的公平目標(biāo)，而應(yīng)轉(zhuǎn)向以效率為中心。目前我國農(nóng)村中各集體經(jīng)濟組織之間的生產(chǎn)能力各異，如果仍舊停留在原有的生產(chǎn)格局，各地差異將越來越大，這與共同富裕的目標(biāo)相悖。同時，這種格局在很大程度上限制了集體組織間在土地利用上的余缺調(diào)節(jié)，這不僅將對農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移產(chǎn)生不利影響，也會使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)很可能局限在一個個孤立的小范圍內(nèi)，以至培育出十分零散的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，與我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的發(fā)展是不相協(xié)調(diào)的。

　　第二，土地流轉(zhuǎn)條件上的限制。從土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓來講，當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的一個前提條件是其轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)發(fā)包人同意（審議稿第132條）。有學(xué)者將此歸納為“債權(quán)的流轉(zhuǎn)方式”[7].既然已經(jīng)把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)性質(zhì)，就應(yīng)賦予承包經(jīng)營人完整的土地使用權(quán)，土地流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)戶依法享有的權(quán)利，它與承包地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)一道構(gòu)成了市場經(jīng)濟情況下家庭承包制度的基礎(chǔ)。承包農(nóng)戶是流轉(zhuǎn)的主體，土地流轉(zhuǎn)主要是通過市場機制，流轉(zhuǎn)收益全部歸承包農(nóng)戶，農(nóng)民在遵守法律的情況下應(yīng)當(dāng)有自主權(quán)，這樣才符合私法自治的原則，也促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的開放性。當(dāng)前侵害農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)的現(xiàn)象較多，正是因為這種對農(nóng)戶自主決策的限制使有些所謂集體組織以土地規(guī)模經(jīng)營為借口，以所謂“反租倒包”等花樣，以低價強行“租用”農(nóng)戶承包地，在流轉(zhuǎn)過程中與民爭利，或者隨意調(diào)整承包地，分出所謂“口糧田”、“機動田”，變相剝奪農(nóng)戶土地。再者，如果說經(jīng)濟體制下這種限制情有可原的話，那隨著經(jīng)濟體制改革的深入，加之農(nóng)村土地稀缺性問題的突顯，這種靜態(tài)的財產(chǎn)占有形式已經(jīng)逐漸暴露出其弊端。如當(dāng)前農(nóng)村的普遍現(xiàn)象是外出人口增多，那么這一部分人原來所承包的土地將無法由他們自己親自經(jīng)營，如果不轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶經(jīng)營的話，勢必造成資源的浪費。而如果這些土地一律由農(nóng)村集體組織來重新統(tǒng)一安排的話，成本非常大。加之現(xiàn)行法律又在農(nóng)戶之間的土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)上設(shè)置了多重障礙，所以必須加以完善[7].

　　第三，土地價值實現(xiàn)上的限制。隨著社會的發(fā)展，財產(chǎn)權(quán)已有原來注重于對標(biāo)的物的現(xiàn)實支配的具體權(quán)利，演變?yōu)樽⒅赜谑杖〈鷥r或獲取融資的價值權(quán)[8].農(nóng)村土地承包權(quán)作為一項財產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的融資功能，這一點在有關(guān)學(xué)者提出的農(nóng)地他物權(quán)體系中已有包括[9].但我國《擔(dān)保法》規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)不準(zhǔn)設(shè)立抵押權(quán)（《擔(dān)保法》第34條所列可得抵押的各項權(quán)利中無農(nóng)村土地承包權(quán)}，審議稿中也并未將抵押設(shè)定權(quán)加以明確規(guī)定。農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種不完善的產(chǎn)權(quán)，土地收益權(quán)不完整、不清晰，難以形成土地融資市場，抑制了農(nóng)地的價值擔(dān)保功能，限制了土地承包權(quán)價值最大化目標(biāo)的實現(xiàn)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整忽然規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村消費市場的擴展等問題，都與農(nóng)民的經(jīng)濟狀況密切相關(guān)，農(nóng)民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一大制約因素，也必將制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)利是有價值的，其物權(quán)性質(zhì)已為學(xué)界所認(rèn)同[10].既為物權(quán)，權(quán)利人享有處分權(quán)，則之為抵押純屬自然。當(dāng)然鑒于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)畢竟與國家的農(nóng)業(yè)政策息息相關(guān)，因此，建議在穩(wěn)定承包權(quán)30年不變的基礎(chǔ)上，在符合法律規(guī)定和不改變土地的農(nóng)用目的的情況下，以土地使用權(quán)抵押貸款融資的方式，使農(nóng)民較為方便地獲得急需的啟動資金，發(fā)展農(nóng)業(yè)或農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，以次促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。