論文關(guān)鍵詞:教育督導(dǎo) 教育督導(dǎo)機構(gòu) 獨立性

　　論文摘要:教育督導(dǎo)機構(gòu)的職能行使程度關(guān)系到整個督導(dǎo)系統(tǒng)的運作效果。我國教育督導(dǎo)機構(gòu)獨立性的缺乏，嚴重影響了督導(dǎo)職能的行使。因此，必須明確督導(dǎo)機構(gòu)獨立的必要性及其影響因素;繼而提出加強我國教育督導(dǎo)機構(gòu)獨立性的建議，即加強內(nèi)部獨立性和外部獨立性。

　　科學(xué)的教育管理系統(tǒng)是教育決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)及監(jiān)督反饋系統(tǒng)三位一體的教育行政系統(tǒng)。其中，在教育管理及其運行機制中建立的監(jiān)督與反饋系統(tǒng)，其職能是體現(xiàn)教育督導(dǎo)制度。教育督導(dǎo)是施行于教育領(lǐng)域的一種立足于導(dǎo)、以督促導(dǎo)的活動。它著眼于教育工作的過程與整體觀照，具有防范性、啟導(dǎo)性、勸導(dǎo)性效應(yīng)。監(jiān)督與指導(dǎo)是公認的兩種基本職能。

　　我國現(xiàn)代教育督導(dǎo)制度興起于上世紀80年代，在近20年的探索與發(fā)展的歷程中不斷得以完善，但由于種種原因與條件所限，督導(dǎo)職能發(fā)揮的并不理想。究其原因，主要是督導(dǎo)機構(gòu)缺乏獨立性。筆者試以我國教育督導(dǎo)機構(gòu)的獨立性分析為切人點，來探討保障督導(dǎo)機構(gòu)獨立性的途徑，以期實現(xiàn)提高督導(dǎo)效能的最終目的。

　　一、獨立性的內(nèi)涵與條件

　　從哲學(xué)意義上講，獨立性是指一事物不可被他事物取代，與他事物內(nèi)涵不雷同、外延不交叉?！疁室欢ㄉ鐣I(lǐng)域是指具有自己的問題域與觀念系統(tǒng)，及由此衍生的一系列管理體制和運行機制”“’。獨立性有絕對獨立性和相對獨立性之分。獨立性是否依靠一定條件而存在，是否隨一定條件的變化而變化，是判斷絕對獨立性和相對獨立性的標準。作為社會活動領(lǐng)域的教育活動與周圍事物有著廣泛的依存聯(lián)系，它們沒有絕對獨立性，只有相對獨立性，即只在一定范圍內(nèi)一定條件下才存在的獨立性(以下均指相對獨立性)。教育督導(dǎo)即居于此列。

　　以組織機構(gòu)為依托的獨立性工作通常是以機構(gòu)的外部獨立與內(nèi)部獨立的有機結(jié)合來實現(xiàn)的。所謂機構(gòu)的外部獨立，是指通過外在的物質(zhì)條件(人、財、物等)、法律(制度、規(guī)章等)、行政權(quán)力等來保障機構(gòu)可以在一定范圍內(nèi)不受任何干擾地行使職權(quán);機構(gòu)的內(nèi)部獨立，是指內(nèi)在的人員具備能夠保障機構(gòu)有獨立行使職權(quán)的能力。其中人員素質(zhì)是蘊于機構(gòu)獨立中的價值判斷仁2，。保證教育督導(dǎo)機構(gòu)的獨立當然需同時具備以上兩個條件，缺一不可。

　　二、我國教育督導(dǎo)機構(gòu)獨立的必要性

　　我國1994年頒布的公教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》中將教育督導(dǎo)的性質(zhì)定位為“行政監(jiān)督”。既然“督”，就應(yīng)按照監(jiān)督學(xué)原理，保證督導(dǎo)機構(gòu)享有充分的獨立性。再從國外教育督導(dǎo)的成功經(jīng)驗看，保證督導(dǎo)機構(gòu)在職權(quán)范圍內(nèi)享有充分的獨立性是使教育督導(dǎo)有效發(fā)揮職能的重要條件。依督導(dǎo)對象劃分，我國教育督導(dǎo)的范疇主要有兩方面:一是督導(dǎo)下級政府(督政)，包括政府設(shè)置的教育行政機構(gòu);二是督導(dǎo)下級中等及中等以下學(xué)校(督學(xué))o“督政是我國教育督導(dǎo)制度的一個特點。在我國，地方各級政府被授予對本轄區(qū)教育的決策權(quán)，人力、物力、財力的統(tǒng)籌權(quán)和調(diào)控權(quán)。因而，建立教育督導(dǎo)機構(gòu)，了解和監(jiān)督各級政府的教育工作成為必要之舉”l，l。督學(xué)是教育督導(dǎo)從建立初始便履行的主要職責(zé)。外國及中國歷史上的教育督導(dǎo)工作，均以督導(dǎo)學(xué)校工作，尤其是教學(xué)工作為督導(dǎo)對象。然而當前我國教育督導(dǎo)與教育行政部門及其職能處室的.職權(quán)范圍交錯重疊現(xiàn)象嚴重，尤其在督學(xué)方面。這不僅給兩個部門的執(zhí)行人員帶來不便，而且也使他們的工作對象接受多頭指揮，造成內(nèi)部管理混亂。

　　因此，理清教育督導(dǎo)機構(gòu)與其他相關(guān)機構(gòu)的關(guān)系、劃清教育督導(dǎo)機構(gòu)的職權(quán)范圍，確保教育督導(dǎo)機構(gòu)的獨立性，進而提高督導(dǎo)效能成為當務(wù)之急。

　　三、影響我國教育督導(dǎo)獨立性的因素分析

　　督導(dǎo)任務(wù)總要由人來完成，教育督導(dǎo)工作是一項專業(yè)性、實踐性、政策性都很強的工作。它需要其執(zhí)行人員經(jīng)常保持與被督對象的聯(lián)系，掌握第一手信息。我國現(xiàn)行教育督導(dǎo)包括了教育工作的諸多方面:既有下級政府和教育行政部門的教育工作，也有學(xué)校的教育工作;既涉及到教育的管理者，包括地方各級政府的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，也包括教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)及中等與中等以下學(xué)校的校長。此外，還涉及到教師、學(xué)生、以至家長。督導(dǎo)人員應(yīng)能精通業(yè)務(wù)、熟悉政策法規(guī)，及時指導(dǎo)被督對象并幫助其解決遇到的間題，切實起到促進教育發(fā)展與提高的作用。要以自身的學(xué)術(shù)權(quán)威(由專業(yè)權(quán)威組織賦予或由其個人的品德、學(xué)識、能力、經(jīng)驗所導(dǎo)致)確立在被督對象心目中不可替代的地位。然而，我國教育督導(dǎo)制度90.年代初才逐漸被廣泛落實。在地方督導(dǎo)室，往往是一些沒有受過正規(guī)督導(dǎo)訓(xùn)練的人擔(dān)當專職督導(dǎo)員。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示:多數(shù)地區(qū)的教育督導(dǎo)室里都是年齡近退休、身體條件差，甚至人際關(guān)系不好、工作水平低的人員141。他們難以承擔(dān)繁重復(fù)雜的督導(dǎo)工作任務(wù)，多是以一種應(yīng)付的姿態(tài)，蜻蜓點水般地開展工作，實際效果可想而知而這種效果又大大影響了教育督導(dǎo)在被督對象心目中的形象，使得督導(dǎo)機構(gòu)在人們的觀念中認為是可有可無的，其受重視程度必然降低。隨之，便產(chǎn)生了“安置低素質(zhì)人員一低效工作一不被信服和重視”的惡性循環(huán)，使教育督導(dǎo)機構(gòu)內(nèi)部獨立性難以保證。人員素質(zhì)的高低是督導(dǎo)機構(gòu)有無生機活力與獨立性強弱的內(nèi)在條件。因此，要想充分發(fā)揮教育督導(dǎo)的職能，必須解決教育督導(dǎo)機構(gòu)人員素質(zhì)低下的問題。我們再用機構(gòu)外部獨立條件來衡量一下我國教育督導(dǎo)機構(gòu)的獨立性，同樣會發(fā)現(xiàn)諸多問題:

　　1.在物質(zhì)保障方面，各地方督導(dǎo)機構(gòu)均直接或間接地依靠同級地方政府的撥款，這就是說，各地方政府的經(jīng)濟實力及對教育督導(dǎo)的認識與重視程度將直接影響督導(dǎo)機構(gòu)的經(jīng)費狀況。倘若某地政府缺乏經(jīng)濟實力或?qū)逃綄?dǎo)工作重視不夠。那么，這個地域的教育督導(dǎo)經(jīng)費就難以保障，其工作開展勢必受到影響。

　　2.在法律保障方面，雖然已相繼出臺了一些關(guān)于教育督導(dǎo)的規(guī)定性文件，但尚未形成完備的法律法規(guī)。尤其對督導(dǎo)職權(quán)范圍及其范圍內(nèi)的獨立性權(quán)力沒有正式的法律規(guī)定。由此造成教育督導(dǎo)機構(gòu)與教育行政部門及其內(nèi)部職能單位在工作中經(jīng)常發(fā)生職權(quán)交錯重疊、多頭指揮等問題，大大影響了督導(dǎo)工作的效率。

　　3在《人事任免上拭教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》指出，專、兼職督學(xué)均由同級地方政府或教育行政部門予以任免，督導(dǎo)機構(gòu)只有聘任臨時督學(xué)的人事權(quán)?！敖逃綄?dǎo)的主體是各級教育督導(dǎo)機構(gòu)及督學(xué)，其客體從某種意義上來說，可分為直接客體和間接客體，直接客體就是被督導(dǎo)的部門或單位;間接客體是指被督導(dǎo)單位的主管部門或相關(guān)部門。例如下級政府的教育土作接受督導(dǎo)時，上級政府部門就成為督導(dǎo)的間接客體，而下級政府在工作上基本是按照上級政府的指示行事，若它的職責(zé)行使不利，對于上級政府而言也是一種指導(dǎo)上的失敗。顯然這種行政關(guān)系上千絲萬縷的聯(lián)系，使督學(xué)在工作中難免產(chǎn)生顧慮。因為監(jiān)督主體的經(jīng)濟權(quán)、職務(wù)的任免權(quán)都被掌握在間接客體手中。監(jiān)督的實質(zhì)是以權(quán)力制約權(quán)力，如果監(jiān)督主體擁有的權(quán)力等于或小于監(jiān)督客體手中的權(quán)力，就會使監(jiān)督主體行使權(quán)力時的獨立判斷受限制，力不從心，最終無法履行好監(jiān)督職責(zé)。

　　4.在機構(gòu)的權(quán)威性方面，當前教育督導(dǎo)還停留在單純依靠行政權(quán)威開展工作的階段。教育督導(dǎo)是“一種國家監(jiān)督，不僅為國家的行政權(quán)力所支持，而且是自上而下的，以領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為前提進行的，從這個意義上說，教育督導(dǎo)需要一定的指令性和行政權(quán)威性，但不只是居高臨下的專制視察。否則其目的就不在于幫助督導(dǎo)對象改進工作，而在于檢查和考核下屬單位工作的優(yōu)劣了。這樣，由于督導(dǎo)對象多是出于畏懼權(quán)威或評比功利的心理而非企盼被幫助提高的心理來被動他接受督導(dǎo)，因而會出現(xiàn)大做表面文章、臨時補充檢查材料、甚至造假后補等現(xiàn)象。同時，督學(xué)自身倚仗行政權(quán)力樹立起的權(quán)威性，自然帶有明顯的官僚色彩，這又常使被督者感到被動、壓抑、以致反感、不合作。因此，教育督導(dǎo)按現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)理論的觀點，應(yīng)強調(diào)弱化行政權(quán)威，樹立學(xué)術(shù)權(quán)威。

　　綜上所述，我國教育督導(dǎo)機構(gòu)的獨立性缺乏必要的保障與支撐，已大大限制了督導(dǎo)職能的發(fā)揮，迅速改變這種狀況，乃是我國教育督導(dǎo)進一步發(fā)展的關(guān)鍵之舉。