據(jù)中央電視臺2014年12月19日《焦點訪談》報導(dǎo)，河南省光山縣幸福花園項目一座在建三層樓房，一層混凝土板剛澆筑完，模板支撐突然垮塌導(dǎo)致整個建筑完全坍塌，造成9人受傷、5人死亡的事故。該坍塌在建樓，只有3層，長40m、寬20m、高4．5m，呈扁平結(jié)構(gòu)，是施工中最不容易發(fā)生事故的建筑類型。事故發(fā)生后，相關(guān)部門介入調(diào)查，發(fā)現(xiàn)事故的直接原因是模板支撐的鋼管材料存在嚴重質(zhì)量問題，支撐力不足導(dǎo)致失穩(wěn)。進一步調(diào)查又發(fā)現(xiàn)，該工程項目還存在著建設(shè)方違規(guī)開發(fā)項目、承包方違規(guī)承包、施工方違規(guī)施工、監(jiān)督部門監(jiān)管不力等問題。在這一案例中暴露出的諸多問題，或直接導(dǎo)致或間接誘發(fā)了安全事故的發(fā)生，極具代表性和典型性。
1事故原因分析
1．1項目建設(shè)與發(fā)承包問題
1．1．1違規(guī)開發(fā)
在河南省光山縣幸福花園項目中，開發(fā)商“城建開發(fā)公司”是縣住建局下屬單位，公司法人是縣住建局管理層，名義上的開發(fā)商并沒有投資和實際開發(fā)。實際進行投資和開發(fā)的是5個聯(lián)合出資的大股東。這幾個股東也是沒有任何開發(fā)資質(zhì)的個人，只是借用城建開發(fā)公司資質(zhì)，為其支付16．8萬元。城建開發(fā)公司沒有實際投資和開發(fā)，但負責為該項目辦理所需土地證、規(guī)劃許可證等相關(guān)手續(xù)。這在工程實踐中是較為嚴重的違規(guī)開發(fā)行為。
1．1．2違規(guī)發(fā)承包
在河南省光山縣幸福花園項目中，公開的項目承包方是光山縣有正規(guī)資質(zhì)(二級)的公司，但實際施工方卻另有其他單位。實際施工方只是支付了50萬元掛靠費，借用了有正規(guī)資質(zhì)的公司資質(zhì)進行投標，中標后就把全部工程分包給了7個同樣沒有施工資質(zhì)的包工班組。在2010年11月清華學堂修繕失火等案發(fā)生后，國家住建部就對建筑行業(yè)進行了全面整頓，嚴厲查處違法發(fā)包承包問題。近幾年間這項工作也在持續(xù)推進，但事實上，違法分包和承包在建設(shè)領(lǐng)域卻如野草枯榮，屢禁不止。
1．2施工過程中的問題
1．2．1使用質(zhì)量不合格材料
在事故調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致河南光山幸福花園項目樓房坍塌的直接原因，是違規(guī)使用了不合格的模板支撐鋼管材料。國家標準《建筑施工模板安全技術(shù)規(guī)范》(JGJ162－2008)規(guī)定，用于模板支撐的鋼管材料壁厚必須達到0．36cm，而河南光山項目中，實際使用中的鋼管壁厚只有0．21cm。
1．2．2施工管理不到位
僅以模板支撐這一工序為例，可能出問題的因素就有:(1)沒有專項方案。施工企業(yè)不按規(guī)定編制模板工程安全專項施工方案，模板支撐體系施工方案未按要求組織專家論證;監(jiān)理單位對現(xiàn)場監(jiān)管不力，對方案編制不審核，對模板支撐體系不驗收。(2)支撐搭設(shè)不規(guī)范。模板支撐除了要滿足足夠的強度、剛度和穩(wěn)定性外，還應(yīng)注意支撐的構(gòu)造要合理:立桿的垂直偏差要控制嚴格;嚴格做到板梁的立柱在橫桿相連方向間距相等;對地基土要嚴格平整、夯實，并滿足密實度系數(shù)要求，在其上再澆筑混凝土墊層，待達到規(guī)定的強度后方可支模。在該工程已有的模板支撐引發(fā)的事故檢查中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)場施工人員往往不按規(guī)范規(guī)定的構(gòu)造要求進行搭設(shè)，或者缺少剪刀撐和掃地桿，使得支撐體系的整體穩(wěn)定性無法保證;或者不重視模板支撐立桿底部的構(gòu)造處理，造成地基不均勻沉降導(dǎo)致模板支撐產(chǎn)生較大的次應(yīng)力，發(fā)生垮塌。(3)不重視系統(tǒng)驗收。在模板支撐中極易引發(fā)事故的問題還有，現(xiàn)場的扣件扭緊力矩達不到規(guī)范要求的40～65Nm。而扣件扭緊與否，是需要施工單位和監(jiān)理單位勤于檢查發(fā)現(xiàn)的。如果檢查疏忽，就會造成混凝土澆筑時扣件下滑，支架整體性不夠，導(dǎo)致支架坍塌。河南光山幸福花園項目的樓房坍塌，就是在一層混凝土剛澆筑完成后發(fā)生的，即便支撐搭設(shè)規(guī)范但在扣件上沒有扭緊，也會導(dǎo)致失穩(wěn)引發(fā)事故。
1．3監(jiān)管方面
在河南光山事故項目中發(fā)現(xiàn)的支模鋼管材料不合格問題，并不只是幸福花園項目僅有的。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，整個光山縣的模板支撐鋼管租賃市場，完全找不到符合國標要求的材料，沒有一家提供正規(guī)合格的支模鋼材。另外，在該項目的開發(fā)、發(fā)包、承包及施工過程中明顯存在著嚴重的違規(guī)操作問題，卻看不見有政府相關(guān)部門進行檢查和督導(dǎo)。部分地方建筑市場缺乏有效監(jiān)管，導(dǎo)致的市場混亂程度，可見一斑。
2安全事故因素控制的難點
2．1違法違規(guī)成本低
在保障建筑質(zhì)量和安全方面，我國《建筑法》、《建筑工程質(zhì)量管理條例》、《安全生產(chǎn)法》以及各地的司法解釋等已經(jīng)形成較為完整的法律體系，但規(guī)定模糊操作回旋余地大。如《建筑法》的規(guī)定，對于違法分包轉(zhuǎn)包的行為，其處罰措施也僅限于“責令改正”、“沒收違法所得”、“處以罰款”、“吊銷資質(zhì)”等，對違法違規(guī)行為不能形成強制約束。其次，普通勞務(wù)人員的維權(quán)意識不足，造成死傷事故的損害賠償通常都是以私了和和解的方式結(jié)束，進入不了法律程序，賠償金額低對違規(guī)經(jīng)營者起不到警示教育和震懾作用。
2．2行政違規(guī)干預(yù)市場
在建筑工程發(fā)承包過程中，項目立項、各項手續(xù)的審核批準等都要經(jīng)過相關(guān)行政部門審批和監(jiān)管。而在河南光山事故項目中，所有需要政府部門審批的手續(xù)都完全合格，因為該項目的開發(fā)商就是地方的住建部門下屬企業(yè)，所有相關(guān)手續(xù)都由既是開發(fā)商負責人同時也是住建部管理人員的“經(jīng)理”來辦理，相當于自己審批自己、自己監(jiān)督自己，結(jié)果就是違規(guī)監(jiān)管違規(guī)所以沒有違規(guī)。行政違規(guī)干預(yù)市場，導(dǎo)致無人能監(jiān)管、無人敢監(jiān)管，嚴重擾亂市場秩序。
2．3監(jiān)管無效
建設(shè)市場監(jiān)管，也要嚴格市場主體準入和市場行為兩個方面。市場準入是通過對經(jīng)營主體的資質(zhì)、能力、業(yè)績等審核，防止不合理的投資，禁止非法經(jīng)營活動的監(jiān)管手段。在審核后，還要加強回訪和巡查，檢查其是否有違反登記進行經(jīng)營的'行為，如超范圍、虛假驗資、抽逃出資等擾亂市場的行為。市場行為的監(jiān)管是在市場準入確立后進行的跟蹤監(jiān)管，是防范經(jīng)營者不正當競爭、擾亂市場經(jīng)濟秩序的手段。但如前文所述，在本案中，一是整個光山縣的模板支撐鋼管租賃市場竟然完全找不到符合國標要求的材料，二是違法發(fā)承包大行其道，監(jiān)管部門形同虛設(shè)，監(jiān)督失效。這也暴露了現(xiàn)有監(jiān)督機制的失靈，迫切需要其他途徑和形式的監(jiān)管介入。
2．4從業(yè)人員素質(zhì)低
近年來有越來越多的勞務(wù)分包公司進入建筑市場，而且勞務(wù)分包序列只有個別工種有級別要求，施工人員多為農(nóng)民工，再加上管理不嚴，就會造成一些技術(shù)環(huán)節(jié)不能達到規(guī)范操作，形成質(zhì)量和安全隱患。
3應(yīng)對措施
3．1構(gòu)筑嚴懲違規(guī)體系
3．1．1常態(tài)化實施“黑名單”制度
2014年9月起住建部展開“工程質(zhì)量治理兩年行動”，并陸續(xù)公布了一批工程質(zhì)量違法違規(guī)典型案例及相關(guān)的建筑企業(yè)，這也可視為建筑企業(yè)的“黑名單”。目前榜上有名的不僅有地方性的建筑企業(yè)以及民營企業(yè)，也有一些被認為具有良好資質(zhì)和口碑的大型央企或其子公司。建筑業(yè)嚴懲違規(guī)，也可借鑒新形勢下的“常態(tài)化反腐”舉措，將檢查和通報違規(guī)企業(yè)制度常態(tài)化，將這樣的“黑名單”公示常態(tài)化，真正起到強化質(zhì)量安全責任意識的效果。
3．1．2建立企業(yè)守法信用制度
建立企業(yè)守法信用制度，將其違規(guī)程度和被查處頻率與企業(yè)守法信用掛鉤，與常態(tài)化實施“黑名單”制度聯(lián)手打造懲治建筑業(yè)違規(guī)的市場“軟鞭子”。
3．1．3嚴格落實質(zhì)量安全責任終身制
將落實工程質(zhì)量責任制，與終身負責制掛鉤。對相關(guān)的違法違規(guī)案件及責任人進行通報曝光、嚴肅查處直至清出市場。
3．2多渠道監(jiān)管
3．2．1建立建筑市場誠信查詢平臺
建立全國統(tǒng)一的建筑市場誠信體系查詢平臺，公開其違規(guī)方式及造成的財產(chǎn)損失和人身傷害等信息，讓有意違法違規(guī)的企業(yè)暴露在陽光下，形成讓違法違規(guī)者在建筑市場無以遁形的有效威懾。
3．2．2借用媒體力量
“一級企業(yè)中標，二級企業(yè)進場，三級企業(yè)施工”的現(xiàn)象，年年檢查年年有。但是經(jīng)由國家級媒體如CCTV“焦點訪談”欄目曝光之后的影響效果，要比單純的行政命令整改和處罰有效得多。所以，建筑業(yè)違規(guī)監(jiān)管，也要適當借用大眾媒體力量，多方聯(lián)手合作。
3．3加強技能培訓(xùn)
目前建筑施工企業(yè)勞務(wù)工人大部分是農(nóng)民工，專業(yè)技能較差。要充分利用國家扶持職業(yè)教育的政策優(yōu)勢，在職業(yè)院校和施工企業(yè)之間搭建暢通橋梁，充分發(fā)揮職業(yè)辦學機構(gòu)的雙師型教育資源，加強對施工企業(yè)勞務(wù)工人的技能培訓(xùn)，提高一線工人的素質(zhì)和能力，為建筑質(zhì)量和安全建好最基礎(chǔ)的一道防線。
3．4深化改革
深化改革，完善地方政府特別是縣域黨務(wù)、政務(wù)和工作部門的辦事公開，真正落到實處權(quán)力清單制度。堅決杜絕建設(shè)行政主管部門違規(guī)干預(yù)市場，既做運動員又做裁判員的行為。
4結(jié)束語
河南光山的在建工程坍塌事故，又一次全面暴露了建設(shè)行業(yè)現(xiàn)存的違法違規(guī)行為及其管理難點，再次敲響了從管理入手全方位防范降低安全隱患的警鐘。建設(shè)工程安全事故控制的難點頗多，但只要我們找出管理體制的相關(guān)漏洞，構(gòu)筑嚴懲違規(guī)的體系，多渠道監(jiān)管、加強對一線勞務(wù)工人的技能培訓(xùn)，并深化改革全面推進陽光行政的落實，就一定能將建設(shè)領(lǐng)域安全事故的發(fā)生率降到最低。
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