商業銀行參與PPP項目融資的風險分析及其路徑選擇研究論文

　　一、社會投資模式改變對商業銀行的影響

　　2014年9月21日，國發〔2014〕43號《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱“43號文”），明確規范了地方政府舉債融資，剝離了融資平臺公司政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作模式（即PPP模式），打破了地方政府融資平臺對銀行債務融資的長期依賴。在政府債務清理及PPP模式開展下，地方政府融資平臺停止一般性銀行債務融資商業銀行面臨一系列挑戰，機遇與挑戰并存，PPP對商業銀行帶來的影響需要辯證看待。商業銀行對地方政府融資平臺的放貸量和中間業務量將大幅萎縮，但商業銀行也可以借此開拓新的貸款渠道和客戶、創新融資服務品種、在企業走出去過程中開拓業務、開拓銀行咨詢業務等。

　　二、PPP項目融資特點

　　PPP項目融資是典型的項目融資，總體來看可以分成權益性融資和債務性融資。

　　（一）權益性融資的特點

　　作為權益性資金的社會資本，對PPP項目投資回報水平與所投資項目類型、項目所在行業關系不大，而與當期資本市場資金利率水平密切相關。根據權威機構的調研統計，常見投資型項目IRR回報水平(2012～2014年)軌道交通PPP項目為全投資（稅后）IRR不高于8%(比如北京地鐵4號線、14號線、16號線)，對應資本金IRR約10%左右；污水處理PPP項目的資本金IRR約8%～10%；固廢處理PPP項目的資本金IRR約8%～10%；供熱PPP項目的資本金IRR約8%;大中型水力發電項目上網電價機制調整前，多數省區水電上網電價核定原則為資本金IRR為8%電力央企項目收購的資本金IRR達到8%～10%

　　權益性資金的的特點主要是資金投入具有永久性，需承擔項目完全風險，公司沒有固定的股利負擔；但同時其資金成本較高；稀釋公司控制權。

　　（二）債務性融資的特點

　　權益性資金對項目資本金財務內部收益率普遍要求10%左右，商業銀行5年以上長期貸款基準利率為6%左右，債務利息抵稅后債務資金成本更低。債務融資在資金成本方面具有明顯優勢，且不會分散公司控制權。

　　PPP項目融資中，商業銀行向特定工程項目提供協議貸款，對于該項目所產生的現金流量享有償債請求權，并以該項目資產作為附屬擔保的融資類型，是一種以項目的未來收益和資產作為償還貸款的資金來源和安全保障的融資方式。在實務工作中，商業銀行針對貸款項目經營收益的重大不確定性，還可要求有項目實體以外的第三方提供擔保，即貸款行有權向第三方擔保人追索，但擔保人承擔債務的責任，以他們各自提供的擔保金額為限，所以稱為有限追索權的項目融資。

　　三、商業銀行參與PPP項目融資的風險分析

　　受財政部“43號文”的影響，不少中小型商業銀行2015年業務規劃提出逐步退出地方融資平臺類的項目。PPP項目成為了商業銀行必爭之地，但通常來講有穩定收入、經營現金流的好項目，地方政府不用PPP進行融資；而現金流不好的項目，商業銀行不愿介入。

　　（一）商業銀行參與PPP項目融資的風險

　　1、周期風險

　　從PPP項目貸本身來講，存在期限長和還款不確定等風險。PPP的特許經營期一般20-30年，起貸款期限相比一般貸款期限更長。20-30年的項目建設運營期內銀行面臨的政策環境、市場環境都會發生變化，將首先對銀行安全形成影響；償還項目貸款，除了項目自身的經營收入，還需要政府通過“特許經營權、合理定價或財政補貼”等予以支持方能償還融資。而漲價聽證、排他性條款在未來期間均存在較大不確定性。

　　2、政府信用風險

　　地方政府是PPP項目中重要的一方，對PPP項目的順利建設運營具有關鍵性作用。一旦政府失信，即新人官員不續管前任官員開展的PPP項目，項目就容易陷入停滯狀態，項目回報就無從談起。據清華大學王守清教授在授課培訓過程中的統計，參會的90%企業家、70%民企最大的顧慮就是政府不守信用、不履行合同。法律上對PPP合同性質的認定存在爭議，民事合同和行政合同的不同認定，直接影響企業與政府部門的對話機制。如果按行政合同執行，作為投資者的企業遇到問題，只能申請行政復議，最終還是政府說了算。

　　失敗的案例，例如青島威立雅污水處理項目中，當地政府在簽約后又單方面要求重新談判以降低承諾價格；長春匯津污水處理廠項目中，政府廢止了當初指定的管理辦法，致實施機構拖欠合作公司污水處理費最終致項目失敗；廉江中法供水廠項目中供水量和水價都未達到當初合同規定的標準；杭州灣跨海大橋項目和鑫遠閩江四橋則是由于出現了競爭性項目而政府又無法按約定給予補償。PPP要求政府改變自身定位，由公共產品的唯一提供者轉變為項目的合作者和監督者，并嚴格遵守契約精神。

　　3、項目甄別失敗風險

　　公共設施收費未能完全市場化。PPP模式以特許經營權為基礎，其中項目投入是否能預期收回的核心就是收費環節。中國基礎設施、公共設施的收費未能市場化，一般由發改委審定，如水費、電費等。項目市場化與收費未市場化的矛盾導致很多項目收益未能按預期實現。

　　4、支付風險

　　公共項目中有些項目依靠使用者付費能夠覆蓋項目投資收益，有些則不能完全覆蓋，需要政府給予相應的補貼來保證項目的實施，這樣的項目一般有政府公開承諾的文件。但由于項目建設時間、運營時間較長，不確定性較大，政府可能出現無力償還的情形，導致項目投

　　5、法律風險

　　中央政府沒有正式出臺真對PPP模式的法律，社會資本參與公共項目沒有自保的有力武器。可能出現由于法律法規的修訂、頒布等，導致原有項目合法性、合同有效性發生變化，給PPP項目的建設和運營帶來不利影響，甚至直接導致項目失敗和終止。如江蘇某污水處理廠采取PPP模式融資建設，在合同簽訂后頒布了《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回收項目有關問題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協商投資回報率。

　　（二）應對風險的對策建議

　　針對上述風險點，商業銀行對接PPP業務時，可以從以下四方面來展開：

　　1、充分把握項目實質性經營風險，預測項目現金流。項目選擇方面，建議優選民生型、強需求具備良好現金流的項目，如自來水與污水處理工程、供氣供熱工程、軌道交通、垃圾處理與焚燒發電、城市供電、機場高速、收費路橋等現金流穩定的項目，具備壟斷性或獨占性的項目為佳。在PPP項目盡職調查時，銀行需要扎實開展可行性分析，全面梳理項目運營中的風險，識別重大風險點，提出風控措施，盡量完善操作方案。

　　2、盡量選擇財力充足的地方政府及實力較強的國企為交易對手。項目前期充分開展政府承債能力和履約能力評估，綜合考察地方財政收入結構及增速、產業結構、省內排名、招商引資環境、政府主要官員的從政履歷、官場反腐及領導變動、過往地方債務違約情況等。在考察合作企業時，可以重點考察企業經營戰略、管理層經驗、主要負責人的履歷與信用記錄、企業經營收入與利潤結構、金融機構信用記錄、訴訟記錄等方面。優先與省級國企或地方國資委直管的一二級核心子公司合作，謹慎與綜合實力偏弱的.國企子公司開展合作。在地方政府選擇上，優先選擇各大經濟板塊的城市群中，本級財政收入排名靠前的發達城市與國家級開發區，謹慎營銷財政收入省內排名偏低的縣級市、省級開發區、直轄市的非核心區縣。

　　3、選擇有實力的社會資本作為PPP合作伙伴。商業銀行參與PPP項目，優勢在于募集資金、財務監管和資本運作，弱勢在于項目建設及運營。若無第三方合作伙伴，PPP項目的建設運營及經營需要依賴地方政府的誠信及地方國企的管理能力，銀行在商業談判與運營期監管會處于相對弱勢地位。選擇具備PPP項目建設及運營經驗的社會資本、咨詢機構作為合作伙伴，既便于與政府的商務談判，也可保障項目順利建設，降低運營風險。建議優選具備基礎設施建設或運營管理經驗的上市公司、外資企業、央企，或實力較強的民企聯合拓展PPP業務。

　　4、參與PPP過程中，商業銀行要做好前期和過程中的風險管理。以前地方融資平臺的債務擁有隱性政府擔保，但是在PPP模式下，項目公司債權具有期限較長、利率偏低的特點，并且沒有政府隱性擔保，這主要取決于PPP項目的公共屬性，較長的特許經營期和穩定的利潤使得PPP模式很難帶來較高的回報，這就需要商業銀行在項目前期做好項目收益測算和期限匹配管理等盡職調查。同時，商業銀行也要研究PPP項目收益預警，既要制定PPP項目的退出方案，也要制定如何中途跟進PPP項目的方案。