商業(yè)銀行參與PPP項目融資的風(fēng)險分析及其路徑選擇研究論文

　　一、社會投資模式改變對商業(yè)銀行的影響

　　2014年9月21日，國發(fā)〔2014〕43號《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱“43號文”），明確規(guī)范了地方政府舉債融資，剝離了融資平臺公司政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作模式（即PPP模式），打破了地方政府融資平臺對銀行債務(wù)融資的長期依賴。在政府債務(wù)清理及PPP模式開展下，地方政府融資平臺停止一般性銀行債務(wù)融資商業(yè)銀行面臨一系列挑戰(zhàn)，機遇與挑戰(zhàn)并存，PPP對商業(yè)銀行帶來的影響需要辯證看待。商業(yè)銀行對地方政府融資平臺的放貸量和中間業(yè)務(wù)量將大幅萎縮，但商業(yè)銀行也可以借此開拓新的貸款渠道和客戶、創(chuàng)新融資服務(wù)品種、在企業(yè)走出去過程中開拓業(yè)務(wù)、開拓銀行咨詢業(yè)務(wù)等。

　　二、PPP項目融資特點

　　PPP項目融資是典型的項目融資，總體來看可以分成權(quán)益性融資和債務(wù)性融資。

　　（一）權(quán)益性融資的特點

　　作為權(quán)益性資金的社會資本，對PPP項目投資回報水平與所投資項目類型、項目所在行業(yè)關(guān)系不大，而與當(dāng)期資本市場資金利率水平密切相關(guān)。根據(jù)權(quán)威機構(gòu)的調(diào)研統(tǒng)計，常見投資型項目IRR回報水平(2012～2014年)軌道交通PPP項目為全投資（稅后）IRR不高于8%(比如北京地鐵4號線、14號線、16號線)，對應(yīng)資本金IRR約10%左右；污水處理PPP項目的資本金IRR約8%～10%；固廢處理PPP項目的資本金IRR約8%～10%；供熱PPP項目的資本金IRR約8%;大中型水力發(fā)電項目上網(wǎng)電價機制調(diào)整前，多數(shù)省區(qū)水電上網(wǎng)電價核定原則為資本金IRR為8%電力央企項目收購的資本金IRR達到8%～10%

　　權(quán)益性資金的的特點主要是資金投入具有永久性，需承擔(dān)項目完全風(fēng)險，公司沒有固定的股利負擔(dān)；但同時其資金成本較高；稀釋公司控制權(quán)。

　　（二）債務(wù)性融資的特點

　　權(quán)益性資金對項目資本金財務(wù)內(nèi)部收益率普遍要求10%左右，商業(yè)銀行5年以上長期貸款基準(zhǔn)利率為6%左右，債務(wù)利息抵稅后債務(wù)資金成本更低。債務(wù)融資在資金成本方面具有明顯優(yōu)勢，且不會分散公司控制權(quán)。

　　PPP項目融資中，商業(yè)銀行向特定工程項目提供協(xié)議貸款，對于該項目所產(chǎn)生的現(xiàn)金流量享有償債請求權(quán)，并以該項目資產(chǎn)作為附屬擔(dān)保的融資類型，是一種以項目的未來收益和資產(chǎn)作為償還貸款的資金來源和安全保障的融資方式。在實務(wù)工作中，商業(yè)銀行針對貸款項目經(jīng)營收益的重大不確定性，還可要求有項目實體以外的第三方提供擔(dān)保，即貸款行有權(quán)向第三方擔(dān)保人追索，但擔(dān)保人承擔(dān)債務(wù)的責(zé)任，以他們各自提供的擔(dān)保金額為限，所以稱為有限追索權(quán)的項目融資。

　　三、商業(yè)銀行參與PPP項目融資的風(fēng)險分析

　　受財政部“43號文”的影響，不少中小型商業(yè)銀行2015年業(yè)務(wù)規(guī)劃提出逐步退出地方融資平臺類的項目。PPP項目成為了商業(yè)銀行必爭之地，但通常來講有穩(wěn)定收入、經(jīng)營現(xiàn)金流的好項目，地方政府不用PPP進行融資；而現(xiàn)金流不好的項目，商業(yè)銀行不愿介入。

　　（一）商業(yè)銀行參與PPP項目融資的風(fēng)險

　　1、周期風(fēng)險

　　從PPP項目貸本身來講，存在期限長和還款不確定等風(fēng)險。PPP的特許經(jīng)營期一般20-30年，起貸款期限相比一般貸款期限更長。20-30年的項目建設(shè)運營期內(nèi)銀行面臨的政策環(huán)境、市場環(huán)境都會發(fā)生變化，將首先對銀行安全形成影響；償還項目貸款，除了項目自身的經(jīng)營收入，還需要政府通過“特許經(jīng)營權(quán)、合理定價或財政補貼”等予以支持方能償還融資。而漲價聽證、排他性條款在未來期間均存在較大不確定性。

　　2、政府信用風(fēng)險

　　地方政府是PPP項目中重要的一方，對PPP項目的順利建設(shè)運營具有關(guān)鍵性作用。一旦政府失信，即新人官員不續(xù)管前任官員開展的PPP項目，項目就容易陷入停滯狀態(tài)，項目回報就無從談起。據(jù)清華大學(xué)王守清教授在授課培訓(xùn)過程中的統(tǒng)計，參會的90%企業(yè)家、70%民企最大的顧慮就是政府不守信用、不履行合同。法律上對PPP合同性質(zhì)的認定存在爭議，民事合同和行政合同的不同認定，直接影響企業(yè)與政府部門的對話機制。如果按行政合同執(zhí)行，作為投資者的企業(yè)遇到問題，只能申請行政復(fù)議，最終還是政府說了算。

　　失敗的案例，例如青島威立雅污水處理項目中，當(dāng)?shù)卣诤灱s后又單方面要求重新談判以降低承諾價格；長春匯津污水處理廠項目中，政府廢止了當(dāng)初指定的管理辦法，致實施機構(gòu)拖欠合作公司污水處理費最終致項目失敗；廉江中法供水廠項目中供水量和水價都未達到當(dāng)初合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；杭州灣跨海大橋項目和鑫遠閩江四橋則是由于出現(xiàn)了競爭性項目而政府又無法按約定給予補償。PPP要求政府改變自身定位，由公共產(chǎn)品的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖康暮献髡吆捅O(jiān)督者，并嚴格遵守契約精神。

　　3、項目甄別失敗風(fēng)險

　　公共設(shè)施收費未能完全市場化。PPP模式以特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，其中項目投入是否能預(yù)期收回的核心就是收費環(huán)節(jié)。中國基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的收費未能市場化，一般由發(fā)改委審定，如水費、電費等。項目市場化與收費未市場化的矛盾導(dǎo)致很多項目收益未能按預(yù)期實現(xiàn)。

　　4、支付風(fēng)險

　　公共項目中有些項目依靠使用者付費能夠覆蓋項目投資收益，有些則不能完全覆蓋，需要政府給予相應(yīng)的補貼來保證項目的實施，這樣的項目一般有政府公開承諾的文件。但由于項目建設(shè)時間、運營時間較長，不確定性較大，政府可能出現(xiàn)無力償還的情形，導(dǎo)致項目投

　　5、法律風(fēng)險

　　中央政府沒有正式出臺真對PPP模式的法律，社會資本參與公共項目沒有自保的有力武器。可能出現(xiàn)由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導(dǎo)致原有項目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項目的建設(shè)和運營帶來不利影響，甚至直接導(dǎo)致項目失敗和終止。如江蘇某污水處理廠采取PPP模式融資建設(shè)，在合同簽訂后頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回收項目有關(guān)問題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協(xié)商投資回報率。

　　（二）應(yīng)對風(fēng)險的對策建議

　　針對上述風(fēng)險點，商業(yè)銀行對接PPP業(yè)務(wù)時，可以從以下四方面來展開：

　　1、充分把握項目實質(zhì)性經(jīng)營風(fēng)險，預(yù)測項目現(xiàn)金流。項目選擇方面，建議優(yōu)選民生型、強需求具備良好現(xiàn)金流的項目，如自來水與污水處理工程、供氣供熱工程、軌道交通、垃圾處理與焚燒發(fā)電、城市供電、機場高速、收費路橋等現(xiàn)金流穩(wěn)定的項目，具備壟斷性或獨占性的項目為佳。在PPP項目盡職調(diào)查時，銀行需要扎實開展可行性分析，全面梳理項目運營中的風(fēng)險，識別重大風(fēng)險點，提出風(fēng)控措施，盡量完善操作方案。

　　2、盡量選擇財力充足的地方政府及實力較強的國企為交易對手。項目前期充分開展政府承債能力和履約能力評估，綜合考察地方財政收入結(jié)構(gòu)及增速、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、省內(nèi)排名、招商引資環(huán)境、政府主要官員的從政履歷、官場反腐及領(lǐng)導(dǎo)變動、過往地方債務(wù)違約情況等。在考察合作企業(yè)時，可以重點考察企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略、管理層經(jīng)驗、主要負責(zé)人的履歷與信用記錄、企業(yè)經(jīng)營收入與利潤結(jié)構(gòu)、金融機構(gòu)信用記錄、訴訟記錄等方面。優(yōu)先與省級國企或地方國資委直管的一二級核心子公司合作，謹慎與綜合實力偏弱的.國企子公司開展合作。在地方政府選擇上，優(yōu)先選擇各大經(jīng)濟板塊的城市群中，本級財政收入排名靠前的發(fā)達城市與國家級開發(fā)區(qū)，謹慎營銷財政收入省內(nèi)排名偏低的縣級市、省級開發(fā)區(qū)、直轄市的非核心區(qū)縣。

　　3、選擇有實力的社會資本作為PPP合作伙伴。商業(yè)銀行參與PPP項目，優(yōu)勢在于募集資金、財務(wù)監(jiān)管和資本運作，弱勢在于項目建設(shè)及運營。若無第三方合作伙伴，PPP項目的建設(shè)運營及經(jīng)營需要依賴地方政府的誠信及地方國企的管理能力，銀行在商業(yè)談判與運營期監(jiān)管會處于相對弱勢地位。選擇具備PPP項目建設(shè)及運營經(jīng)驗的社會資本、咨詢機構(gòu)作為合作伙伴，既便于與政府的商務(wù)談判，也可保障項目順利建設(shè)，降低運營風(fēng)險。建議優(yōu)選具備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或運營管理經(jīng)驗的上市公司、外資企業(yè)、央企，或?qū)嵙^強的民企聯(lián)合拓展PPP業(yè)務(wù)。

　　4、參與PPP過程中，商業(yè)銀行要做好前期和過程中的風(fēng)險管理。以前地方融資平臺的債務(wù)擁有隱性政府擔(dān)保，但是在PPP模式下，項目公司債權(quán)具有期限較長、利率偏低的特點，并且沒有政府隱性擔(dān)保，這主要取決于PPP項目的公共屬性，較長的特許經(jīng)營期和穩(wěn)定的利潤使得PPP模式很難帶來較高的回報，這就需要商業(yè)銀行在項目前期做好項目收益測算和期限匹配管理等盡職調(diào)查。同時，商業(yè)銀行也要研究PPP項目收益預(yù)警，既要制定PPP項目的退出方案，也要制定如何中途跟進PPP項目的方案。