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　　[ 摘 要 ] 我國的財(cái)政分權(quán)改革已經(jīng)進(jìn)行了多次，當(dāng)前，改革的要求是一級政權(quán)，一級財(cái)權(quán)。然而，政權(quán)與財(cái)權(quán)相對應(yīng)似乎還有很長的路要走。在地方龐大隱形債務(wù)的壓力下，在金融危機(jī)要求擴(kuò)大投資的契機(jī)下，我國是否應(yīng)該批準(zhǔn)地方政府發(fā)債，其利弊分別是什么？本文將對這些問題進(jìn)行分析。

　　[ 關(guān)鍵詞 ] 財(cái)政分權(quán) 地方公債

一、財(cái)政分權(quán)與地方政府發(fā)行公債

　　1。財(cái)政分權(quán)。財(cái)政分權(quán)是財(cái)政管理體制發(fā)展的要求，規(guī)定著中央政府和地方政府以及地方上下級政府之間在財(cái)政管理方面的職責(zé)、權(quán)限以及資金的劃分。這里我采用傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論，即從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，考慮政府職能如何在不同政府級次間進(jìn)行合理配置以及相應(yīng)的財(cái)政工具如何分配的問題。研究財(cái)政分權(quán)問題的目的，在于能夠找到協(xié)調(diào)處理好中央政府與地方政府之間財(cái)政分配關(guān)系的有效途徑和方法。

　　為什么有必要進(jìn)行財(cái)政分權(quán)呢？這是公共產(chǎn)品的多層次性的要求決定的?，F(xiàn)代國家的社會經(jīng)濟(jì)生活越來越復(fù)雜，單一中央政權(quán)的活動(dòng)無法滿足社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，這就要求在維護(hù)國家統(tǒng)一的前提下賦予地方政府一定的權(quán)限，使其能夠因地因時(shí)制宜地開展活動(dòng)。由于政權(quán)的行使需要有一定的財(cái)力作為保障，所以絕大多數(shù)國家以法律或制度形式確立了財(cái)政分權(quán)體制。

　　改革開放以來，中國的財(cái)政體制進(jìn)行了多次調(diào)整和改革，并取得了一定的進(jìn)展和積極的成果，初步形成了符合現(xiàn)階段市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的財(cái)政分權(quán)體制。但是，現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)體制還存在著諸多的不足，亟待完善。

　　2。地方政府公債。地方公債是指地方政府在經(jīng)常性財(cái)政收支不足的情況下，為滿足地方經(jīng)濟(jì)與社會公益事業(yè)發(fā)展的需要，按照有關(guān)法律的規(guī)定向社會發(fā)行的一種債券。它是地方政府籌措地方建設(shè)資金的一種手段，也是公債體系的一個(gè)重要組成部分。

　　財(cái)政分權(quán)理論強(qiáng)調(diào)了地方政府在資源配置方面彌補(bǔ)市場缺陷、提高本地區(qū)的資源配置效率的作用。但是如果財(cái)權(quán)劃分與事權(quán)劃分不對應(yīng)，就會導(dǎo)致地方政府有事權(quán)需要，而無財(cái)權(quán)保證。

　　我國自1981年恢復(fù)國債以來，一直沒有恢復(fù)地方的公債發(fā)行。我國當(dāng)前國債發(fā)行管理的的條例，如1993年的《國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決制止亂集資和加強(qiáng)債券發(fā)行管理的通知》，1998年中國人民銀行頒布的《整頓亂集資亂批設(shè)金融機(jī)構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù)實(shí)施方案》等法律法規(guī)中都有明文規(guī)定：地方政府不得發(fā)行或變相發(fā)行地方政府債券。

　　我國的財(cái)政分權(quán)改革已經(jīng)實(shí)行過多次，也取得了很大的效果。從穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，我國下一步財(cái)政分權(quán)改革的關(guān)鍵應(yīng)該在于是否允許地方政府發(fā)行公債。

二、我國地方公債發(fā)行的歷史條件

　　我國是否發(fā)行地方債這一點(diǎn)在很長一段時(shí)間內(nèi)都是專家學(xué)者討論的焦點(diǎn)，從我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政分權(quán)體制的發(fā)展上來看，經(jīng)濟(jì)專家們都認(rèn)為我們已經(jīng)具有發(fā)行地方公債的一些基本條件，包括以下幾個(gè)方面：

　　首先我國1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制改革，分級財(cái)政體制的初步建立，已使地方政府擁有了相對明確的事權(quán)和財(cái)權(quán)，這就意味著地方政府可以作為發(fā)行公債的經(jīng)濟(jì)主體，地方政府舉債的體制基礎(chǔ)已經(jīng)確立。

　　其次，地方政府存在對地方公債資金的需求。由于我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，幾乎將所有有限的資金都用到建設(shè)生產(chǎn)企業(yè)上去了，造成道路交通、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、住宅等建設(shè)周期長、見效慢且微利的基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的供應(yīng)長期滯后于國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。盡管近年來實(shí)施積極財(cái)政政策，但仍未擺脫它的瓶頸制約。

　　第三，社會資金中存在對地方公債的應(yīng)債能力。隨著改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長，社會閑散資金和居民所得都有了很大提高，但是投資渠道十分有限。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，地方政府債券是居民儲蓄資金的一種較好的投資選擇。

　　第四，我國部分地方政府已具有一定的承債能力。尤其對于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市或地區(qū)而言，其承債能力毋庸置疑。

三、當(dāng)前我國地方公債發(fā)行的契機(jī)

　　1。地方政府嚴(yán)重的財(cái)政赤字和債務(wù)問題。國務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組對我國各級地方債務(wù)進(jìn)行了初步的粗略統(tǒng)計(jì)，到目前我國地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上，其中，地方基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）負(fù)債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬元。這組數(shù)據(jù)充分說明，地方政府財(cái)政已經(jīng)存在著巨大的壓力。

　　2。地方政府提出高達(dá)18億投資計(jì)劃。自國務(wù)院推出4萬億元刺激經(jīng)濟(jì)方案后，各地方政府投資熱情高漲。截至目前，根據(jù)已公布投資計(jì)劃的24個(gè)省市合算，投資計(jì)劃總額已經(jīng)接近18萬億。但是，在巨大的負(fù)債之下，我認(rèn)為地方政府是無法承擔(dān)他們所提出的投資計(jì)劃的。否則，地方政府就會面臨更大的赤字危機(jī)。

　　公債的發(fā)行可以一定程度上解決地方的財(cái)政困境，對地方政府必然是有利的，但是，從全國來看，是否利大于弊？我們將在下面試著進(jìn)行分析。

四、地方發(fā)行公債的利與弊

　　《預(yù)算法》的規(guī)定雖卡住了地方政府合法發(fā)債的閘門，卻并沒有擋住地方政府變相舉債的腳步。

　　1。地方發(fā)行公債的利處。與中央政府通過發(fā)行國債籌集資金來提供“地方性公共品”相比，地方政府對“地方性公共品”的需求了解和信息掌握上具有比較優(yōu)勢。所以，從促進(jìn)地方公共品提供和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說，地方政府發(fā)行公債有其有利的地方。

　　為解決當(dāng)前金融危機(jī)下我國政府融資困難的問題，允許地方政府發(fā)行債券從理論上來說是可行的，且對我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有一定的積極作用。

　?。?）有利于深化財(cái)政體制改革，完善分稅制，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一。1994年分稅制改革以來，我國已初步建立起中央和地方分稅分級的財(cái)政體制。從財(cái)政結(jié)構(gòu)看，我國一級政府一級財(cái)權(quán)和一級事權(quán)，但由于《預(yù)算法》的約束，地方政府不具有發(fā)債權(quán)，也就是沒有賦予地方政府足夠的財(cái)權(quán)。因此，從某種程度上講，地方政府實(shí)際上并沒有形成完整的地方財(cái)政體系。這也導(dǎo)致許多問題，最突出的是中央與地方在財(cái)權(quán)、事權(quán)分配上的不合理。實(shí)施分稅制以后，中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的68%，地方政府的收入僅占32%，但地方政府支出卻占60%，中央政府支出只占30%左右。根據(jù)公共財(cái)政理論，如果賦予地方政府組織生產(chǎn)和提供本地公共產(chǎn)品的事權(quán)，同時(shí)也應(yīng)賦予與之相適應(yīng)的完整財(cái)權(quán)，而舉債權(quán)是規(guī)范的分稅制下各級政府應(yīng)有的.財(cái)權(quán)之一。從這個(gè)意義上講，允許地方政府發(fā)行地方政府債券是進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革，解決地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不對稱的一個(gè)重要措施。（2）有利于規(guī)范現(xiàn)有地方政府舉債行為，使地方政府隱性債務(wù)顯性化，有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，緩解地方財(cái)政困局。