１油氣管道工程項目核準(zhǔn)工作面臨的機遇與挑戰(zhàn)

　　1.1投資體制改革和行政審批制度改革為加快項目核準(zhǔn)工作進(jìn)度奠定了基礎(chǔ)

　　2014年10月31日，國務(wù)院下發(fā)《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2014年本）》，明確跨境、跨省（區(qū)、市）輸氣管網(wǎng)（不含油氣田集輸管網(wǎng)）項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其中跨境項目報國務(wù)院備案，其余項目由省級政府核準(zhǔn)。2014年12月10日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)精簡審批事項規(guī)范中介服務(wù)實行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度的工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2014〕59號），明確項目核準(zhǔn)只保留規(guī)劃選址、用地預(yù)審（用海預(yù)審）兩項前置審批，其他確需保留在項目開工前完成的審批事項，實行與項目核準(zhǔn)并聯(lián)辦理。對重特大項目也應(yīng)將環(huán)境影響評價（海洋環(huán)境影響評價）審批作為前置條件。對于同一階段同一部門實施的多個審批事項現(xiàn)予以整合，“一次受理、一次辦理”。投資體制改革和行政審批制度改革，大幅縮減核準(zhǔn)范圍，下放核準(zhǔn)權(quán)限，加大了簡政放權(quán)力度，切實轉(zhuǎn)變政府投資管理職能，使市場在資源配置中起決定性作用，確立企業(yè)投資主體地位，更好地發(fā)揮政府作用，加強和改進(jìn)宏觀調(diào)控，精簡前置審批，減少項目核準(zhǔn)前置審批，實行更加便捷、透明的投資項目核準(zhǔn)制，為加快項目核準(zhǔn)工作進(jìn)度奠定了基礎(chǔ)。

　　1.2油氣管道建設(shè)任重道遠(yuǎn)，項目核準(zhǔn)工作是一項長期而艱巨的任務(wù)

　　目前，我國油氣管道建設(shè)特別是天然氣管道建設(shè)處在大發(fā)展時期，未來發(fā)展空間巨大，預(yù)計未來10～20年內(nèi)油氣管道項目建設(shè)仍將處于高峰期。據(jù)了解，目前美國天然氣年消費量約7000億立方米，擁有天然氣干線管網(wǎng)49萬千米，已形成輸配一體化系統(tǒng)；俄羅斯天然氣年消費量約4000億立方米，擁有天然氣干線管網(wǎng)15.95萬千米；歐盟天然氣年消費量約5000億立方米，擁有天然氣干線管網(wǎng)15.6萬千米。根據(jù)國家天然氣發(fā)展規(guī)劃，2020年我國天然氣消費量4000億立方米，2030年5000億～6000億立方米。特別是目前京津冀、長三角、珠三角等重點地區(qū)治理霧霾天氣和PM2.5，將刺激全國天然氣消費量爆炸式增長。借鑒歐美的經(jīng)驗，如果2030年天然氣消費量達(dá)到5000億立方米，管道建設(shè)速度最低需要保持目前每年新建8000千米的規(guī)模，到2030年全國天然氣管道總長度將達(dá)到20萬千米左右，比2012年增加14萬千米。因此，管道建設(shè)是一項長期任務(wù)，項目核準(zhǔn)工作亦是一項長期而艱巨的工作。

　　1.3油氣管道工程工期的緊迫性與開工合法性的矛盾越來越突出

　　石油天然氣作為戰(zhàn)略資源，一方面，國內(nèi)供應(yīng)嚴(yán)重不足，需要大量引進(jìn)，尤其是作為國際間能源合作戰(zhàn)略通道項目，其工期目標(biāo)往往是由國家高層部門或政府間協(xié)議約定，若不按期建成投產(chǎn)，順利實現(xiàn)資源引進(jìn)，將承擔(dān)“照付不議”義務(wù)。另一方面，下游目標(biāo)市場為進(jìn)一步優(yōu)化當(dāng)?shù)啬茉唇Y(jié)構(gòu)，有效治理大氣環(huán)境污染和促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟增長，對石油天然氣的需求日益增加，導(dǎo)致供需矛盾日益突出，這也在客觀上促使油氣管道工程加快建設(shè)。因此，油氣管道工程作為連接上游油氣資源和下游目標(biāo)市場的“橋梁”，其項目建設(shè)進(jìn)度安排及控制，不僅要考慮項目建設(shè)所在地的自然環(huán)境因素、社會環(huán)境因素以及施工管理等因素，而且要考慮油氣資源供應(yīng)安排或配套上游資源工程建設(shè)進(jìn)度以及目標(biāo)市場油氣資源需求矛盾或配套下游工程建設(shè)進(jìn)度等因素，實現(xiàn)油氣管道工程建設(shè)工期目標(biāo)與配套建設(shè)工程工期目標(biāo)有機統(tǒng)一。《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)暫行辦法》（中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令第19號）第二十七條規(guī)定，對于應(yīng)報政府核準(zhǔn)而未申報的項目、雖然申報但未經(jīng)核準(zhǔn)擅自開工建設(shè)的項目，以及未按核準(zhǔn)文件要求進(jìn)行建設(shè)的項目，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，相應(yīng)的核準(zhǔn)機關(guān)應(yīng)立即責(zé)令其停止建設(shè)，并依法追究有關(guān)責(zé)任人的法律和行政責(zé)任。第八條規(guī)定，項目核準(zhǔn)必須具備規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)境影響評價、節(jié)能評估、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等核準(zhǔn)附件，同時要滿足國家關(guān)于招投標(biāo)管理和項目國產(chǎn)化水平的有關(guān)要求。而油氣管道工程核準(zhǔn)工作涉及地區(qū)多、部門多，環(huán)節(jié)多，任何一個環(huán)節(jié)或地方受阻，都將影響整個項目核準(zhǔn)工作進(jìn)度，進(jìn)而影響項目開工建設(shè)和建成投產(chǎn)時間。由此可見，油氣管道工程工期的緊迫性與開工合法性的矛盾越來越突出。

　　1.4規(guī)劃選址辦理前置審批條件設(shè)置過多且不盡合理

　　根據(jù)《建設(shè)項目選址規(guī)劃管理辦法》（建規(guī)[1991]583號）的要求，規(guī)劃選址辦理需在獲取縣、市建設(shè)規(guī)劃部門的審查意見后，上報省建設(shè)規(guī)劃主管部門核發(fā)選址意見書。目前各省規(guī)劃選址辦理流程基本上是針對省內(nèi)核準(zhǔn)項目制定的，要求提供環(huán)境影響評價、水土保持評價和用地預(yù)審意見等批復(fù)文件作為審批前置條件。但是，國家核準(zhǔn)建設(shè)項目，其建設(shè)用地預(yù)審意見和環(huán)境影響評價分別由國土資源部和國家環(huán)保部辦理。國土資源部批復(fù)建設(shè)項目用地預(yù)審意見時，需提供管道沿線各地方政府用地預(yù)審初審意見，并將有關(guān)材料組卷，方可受理批復(fù)；國家環(huán)保部要求，受理環(huán)境影響評價報告時，必須提供水土保持評價批復(fù)和環(huán)境敏感點批復(fù)；審批環(huán)境影響評價報告時，僅在批復(fù)前征求管道沿線地方環(huán)保部門意見，前期地方環(huán)保部門不出具批復(fù)意見。這些前置條件辦理周期的增加，將大大增加規(guī)劃選址意見辦理周期。

　　1.5建設(shè)項目用地預(yù)審要求不斷提高

　　2012年2月，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實施管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕2號），明確從2012年4月1日起，凡未列入經(jīng)批準(zhǔn)的新一輪土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）的項目，不得通過建設(shè)項目用地預(yù)審意見。2014年2月，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于強化管控落實最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》（國土資發(fā)〔2014〕18號），要求用地預(yù)審申報時，占用耕地的項目嚴(yán)格執(zhí)行“占補平衡”、“先補后占”政策，按照“占優(yōu)補優(yōu)”的原則，將補充耕地資料落實后，方可上報審批。同時要求，建設(shè)項目用地指標(biāo)嚴(yán)格執(zhí)行《石油天然氣工程項目建設(shè)用地指標(biāo)》（2009），對于超過用地指標(biāo)的項目，需編制節(jié)約用地評價報告，并經(jīng)國土資源管理部門專家論證通過后，再予以出具用地預(yù)審意見。

　　1.6環(huán)境影響評價依然是項目核準(zhǔn)工作的瓶頸

　　1.6.1新《環(huán)境保護(hù)法》的實施增加了環(huán)境影響評價辦理的難度，延長了辦理時間新《環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂）規(guī)定，國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，項目建設(shè)必須滿足生態(tài)保護(hù)紅線的要求。即項目選址、選線必須符合“國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實行嚴(yán)格保護(hù)”的要求。同時規(guī)定，環(huán)境影響評價報告除國家機密或商業(yè)秘密外，其他均應(yīng)全文公開，以此為載體，使公眾積極參與建設(shè)項目環(huán)境影響評價，并賦予了公眾舉報、訴訟等權(quán)利。由此可見，新法的實施從法律層面上限制了管道路由的選擇，增加了需辦理的環(huán)境敏感點數(shù)量和環(huán)境影響評價辦理難度，延長了環(huán)境影響評價批復(fù)文件辦理時間。

　　1.6.2地方政府更加嚴(yán)苛的環(huán)保制度進(jìn)一步增加了環(huán)境影響評價的辦理難度和辦理周期為了加強環(huán)境保護(hù)和水資源的管理，各級地方政府在遵循《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》（2008年版）的前提下，結(jié)合自身實際情況，出臺了一系列比國家要求更嚴(yán)、范圍更廣的環(huán)境保護(hù)和水資源管理的相關(guān)規(guī)定。例如，2013年江蘇省出臺的《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》，將洪水調(diào)蓄區(qū)、清水通道維護(hù)區(qū)和生態(tài)公益林等均列為環(huán)境保護(hù)的范圍，擴大了環(huán)境敏感點的.數(shù)量；《廣東省飲用水源水質(zhì)保護(hù)條例》（2010年修正本）明確禁止油氣管道穿越飲用水地表水源保護(hù)區(qū)。這些制度的實施，不但增加了環(huán)境敏感點的數(shù)量，而且為管道選線設(shè)置了制度障礙，限制了管道路線的選擇，增加環(huán)境影響評價批復(fù)文件辦理周期。