１油氣管道工程項目核準工作面臨的機遇與挑戰

　　1.1投資體制改革和行政審批制度改革為加快項目核準工作進度奠定了基礎

　　2014年10月31日，國務院下發《政府核準的投資項目目錄（2014年本）》，明確跨境、跨?。▍^、市）輸氣管網（不含油氣田集輸管網）項目由國務院投資主管部門核準，其中跨境項目報國務院備案，其余項目由省級政府核準。2014年12月10日，國務院辦公廳下發《國務院辦公廳關于印發精簡審批事項規范中介服務實行企業投資項目網上并聯核準制度的工作方案的通知》（國辦發〔2014〕59號），明確項目核準只保留規劃選址、用地預審（用海預審）兩項前置審批，其他確需保留在項目開工前完成的審批事項，實行與項目核準并聯辦理。對重特大項目也應將環境影響評價（海洋環境影響評價）審批作為前置條件。對于同一階段同一部門實施的多個審批事項現予以整合，“一次受理、一次辦理”。投資體制改革和行政審批制度改革，大幅縮減核準范圍，下放核準權限，加大了簡政放權力度，切實轉變政府投資管理職能，使市場在資源配置中起決定性作用，確立企業投資主體地位，更好地發揮政府作用，加強和改進宏觀調控，精簡前置審批，減少項目核準前置審批，實行更加便捷、透明的投資項目核準制，為加快項目核準工作進度奠定了基礎。

　　1.2油氣管道建設任重道遠，項目核準工作是一項長期而艱巨的任務

　　目前，我國油氣管道建設特別是天然氣管道建設處在大發展時期，未來發展空間巨大，預計未來10～20年內油氣管道項目建設仍將處于高峰期。據了解，目前美國天然氣年消費量約7000億立方米，擁有天然氣干線管網49萬千米，已形成輸配一體化系統；俄羅斯天然氣年消費量約4000億立方米，擁有天然氣干線管網15.95萬千米；歐盟天然氣年消費量約5000億立方米，擁有天然氣干線管網15.6萬千米。根據國家天然氣發展規劃，2020年我國天然氣消費量4000億立方米，2030年5000億～6000億立方米。特別是目前京津冀、長三角、珠三角等重點地區治理霧霾天氣和PM2.5，將刺激全國天然氣消費量爆炸式增長。借鑒歐美的經驗，如果2030年天然氣消費量達到5000億立方米，管道建設速度最低需要保持目前每年新建8000千米的規模，到2030年全國天然氣管道總長度將達到20萬千米左右，比2012年增加14萬千米。因此，管道建設是一項長期任務，項目核準工作亦是一項長期而艱巨的工作。

　　1.3油氣管道工程工期的緊迫性與開工合法性的矛盾越來越突出

　　石油天然氣作為戰略資源，一方面，國內供應嚴重不足，需要大量引進，尤其是作為國際間能源合作戰略通道項目，其工期目標往往是由國家高層部門或政府間協議約定，若不按期建成投產，順利實現資源引進，將承擔“照付不議”義務。另一方面，下游目標市場為進一步優化當地能源結構，有效治理大氣環境污染和促進地區經濟增長，對石油天然氣的需求日益增加，導致供需矛盾日益突出，這也在客觀上促使油氣管道工程加快建設。因此，油氣管道工程作為連接上游油氣資源和下游目標市場的“橋梁”，其項目建設進度安排及控制，不僅要考慮項目建設所在地的自然環境因素、社會環境因素以及施工管理等因素，而且要考慮油氣資源供應安排或配套上游資源工程建設進度以及目標市場油氣資源需求矛盾或配套下游工程建設進度等因素，實現油氣管道工程建設工期目標與配套建設工程工期目標有機統一?！镀髽I投資項目核準暫行辦法》（中華人民共和國國家發展和改革委員會令第19號）第二十七條規定，對于應報政府核準而未申報的項目、雖然申報但未經核準擅自開工建設的項目，以及未按核準文件要求進行建設的項目，一經發現，相應的核準機關應立即責令其停止建設，并依法追究有關責任人的法律和行政責任。第八條規定，項目核準必須具備規劃選址、用地預審、環境影響評價、節能評估、社會穩定風險評估等核準附件，同時要滿足國家關于招投標管理和項目國產化水平的有關要求。而油氣管道工程核準工作涉及地區多、部門多，環節多，任何一個環節或地方受阻，都將影響整個項目核準工作進度，進而影響項目開工建設和建成投產時間。由此可見，油氣管道工程工期的緊迫性與開工合法性的矛盾越來越突出。

　　1.4規劃選址辦理前置審批條件設置過多且不盡合理

　　根據《建設項目選址規劃管理辦法》（建規[1991]583號）的要求，規劃選址辦理需在獲取縣、市建設規劃部門的審查意見后，上報省建設規劃主管部門核發選址意見書。目前各省規劃選址辦理流程基本上是針對省內核準項目制定的，要求提供環境影響評價、水土保持評價和用地預審意見等批復文件作為審批前置條件。但是，國家核準建設項目，其建設用地預審意見和環境影響評價分別由國土資源部和國家環保部辦理。國土資源部批復建設項目用地預審意見時，需提供管道沿線各地方政府用地預審初審意見，并將有關材料組卷，方可受理批復；國家環保部要求，受理環境影響評價報告時，必須提供水土保持評價批復和環境敏感點批復；審批環境影響評價報告時，僅在批復前征求管道沿線地方環保部門意見，前期地方環保部門不出具批復意見。這些前置條件辦理周期的增加，將大大增加規劃選址意見辦理周期。

　　1.5建設項目用地預審要求不斷提高

　　2012年2月，國土資源部下發了《關于嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知》（國土資發〔2012〕2號），明確從2012年4月1日起，凡未列入經批準的新一輪土地利用總體規劃（2006－2020年）的項目，不得通過建設項目用地預審意見。2014年2月，國土資源部下發了《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》（國土資發〔2014〕18號），要求用地預審申報時，占用耕地的項目嚴格執行“占補平衡”、“先補后占”政策，按照“占優補優”的原則，將補充耕地資料落實后，方可上報審批。同時要求，建設項目用地指標嚴格執行《石油天然氣工程項目建設用地指標》（2009），對于超過用地指標的項目，需編制節約用地評價報告，并經國土資源管理部門專家論證通過后，再予以出具用地預審意見。

　　1.6環境影響評價依然是項目核準工作的瓶頸

　　1.6.1新《環境保護法》的實施增加了環境影響評價辦理的難度，延長了辦理時間新《環境保護法》（2014年修訂）規定，國家在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，項目建設必須滿足生態保護紅線的要求。即項目選址、選線必須符合“國家在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護”的要求。同時規定，環境影響評價報告除國家機密或商業秘密外，其他均應全文公開，以此為載體，使公眾積極參與建設項目環境影響評價，并賦予了公眾舉報、訴訟等權利。由此可見，新法的實施從法律層面上限制了管道路由的選擇，增加了需辦理的環境敏感點數量和環境影響評價辦理難度，延長了環境影響評價批復文件辦理時間。

　　1.6.2地方政府更加嚴苛的環保制度進一步增加了環境影響評價的辦理難度和辦理周期為了加強環境保護和水資源的管理，各級地方政府在遵循《環境保護法》和《水污染防治法》（2008年版）的前提下，結合自身實際情況，出臺了一系列比國家要求更嚴、范圍更廣的環境保護和水資源管理的相關規定。例如，2013年江蘇省出臺的《江蘇省生態紅線區域保護規劃》，將洪水調蓄區、清水通道維護區和生態公益林等均列為環境保護的范圍，擴大了環境敏感點的.數量；《廣東省飲用水源水質保護條例》（2010年修正本）明確禁止油氣管道穿越飲用水地表水源保護區。這些制度的實施，不但增加了環境敏感點的數量，而且為管道選線設置了制度障礙，限制了管道路線的選擇，增加環境影響評價批復文件辦理周期。