統籌城鄉發展，是全面建設小康社會的根本要求，是黨中央從戰略全局出發作出的重大決策。20xx年中央一號文件把加大統籌城鄉發展力度作為重要主題，提出了統籌城鄉發展的新要求。全面落實中央一號文件部署，對協調推進工業化、城鎮化和農業現代化，加快形成城鄉發展一體化新格局，具有重要意義。
一、破除城鄉二元結構的任務十分繁重
新中國成立以來，我國城鄉關系的變化大體可以劃分為三個階段：一是從新中國成立到改革開放前。這一階段的政策特點是以農補工，限制農村人口流入城市，農村富余勞動力大量沉淀在土地上。這在當時的歷史條件下有一定必然性，但也導致城鄉二元體制逐步形成并不斷強化。二是改革開放后到黨的十六大前。逐步放開農產品市場，鄉鎮企業異軍突起，農村富余勞動力向非農產業和城鎮大量轉移，城鄉經濟的關聯度顯著增強。三是黨的十六大以來。確立統籌城鄉發展的基本方略，實行工業反哺農業、城市支持農村和“多予少取放活”方針，強農惠農政策體系不斷強化，初步搭建起城鄉經濟社會發展一體化的制度框架。國家實施具有劃時代意義的農村稅費改革，對農民實行直接補貼；農村水、電、路、氣等基礎設施建設取得明顯進展；全面實施農村義務教育經費保障機制改革，擴大新型農村合作醫療制度覆蓋面，全面建立和完善農村最低生活保障制度，開展新型農村社會養老保險試點工作，公共財政覆蓋農村的范圍不斷擴大；逐步放寬農民進城就業和居住的限制，推進城鄉平等就業，積極維護農民工合法權益；等等。
在充分肯定城鄉關系發生積極變化的同時也應看到，在我國經濟快速增長、發展方式加快轉變、社會結構加快轉型、利益格局深刻變化的大背景下，農業基礎薄弱、農村發展滯后、農民增收困難的局面尚未根本改變，城鄉發展差距擴大的勢頭仍未得到遏制，城鄉二元結構造成的深層次矛盾依然存在。這主要表現在：
農村資源要素流失問題仍然突出。在市場機制作用下，資本的趨利性使金融機構從農村吸收的資金大量流向城市，在農村形成巨大資金缺口。土地征收征用對農民的補償標準不合理，土地增值收益分配明顯向城市、向非農部門傾斜，失地農民的長遠生計缺乏保障。農民工工資依然處于較低水平，與城鎮職工同工不同酬、工資與實際勞動貢獻錯位的問題依然存在。
公共資源配置不利于農村的問題仍然突出。近年來，國家加大了對農村基礎設施和公共服務體系建設的投入，但由于我國農業農村發展底子薄、投入欠賬多，目前公共財政覆蓋農村的范圍和深度還不夠，公共品供給偏向城市，造成城鄉居民在享受公共服務方面差距過大。財政支農力度與國家財力的增長狀況還不相匹配。市管縣體制從資源配置上強化了市級政府的調控能力，出現了地級市本級與縣級爭利、財富日益向市級集中、財政投放日趨集中在市本級的現象，帶來縣及縣以下政府促進發展和提供服務所需要的公共資源嚴重不足問題，加重了“城市偏斜”。
工業化、城鎮化與農民工市民化相脫節的矛盾仍然突出。農民工進城就業，不僅希望增加收入、改善生活，而且強烈渴望融入城鎮。但在城鄉分割的二元結構下，他們仍被視為城鎮的“過客”。城鎮對農民工“經濟性接納，社會性排斥”，“要務工不管安居”，農民工進城落戶門檻高，不能享受同城鎮居民同等的待遇。穩定就業的農民工不能在城鎮落戶定居，長期奔波于城鄉之間。這種不徹底的轉移方式起不到穩定減少農民、使土地向務農勞動力穩定流轉集中的作用。
二、準確把握統籌城鄉發展的科學內涵、目標任務和本質要求
統籌城鄉經濟社會發展，就是要協調推進工業化、城鎮化和農業現代化，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合，加快建立以工促農、以城帶鄉長效機制。從根本上講，就是要破除城鄉二元結構，公平對待農民，使農民獲得平等的教育、就業、公共服務和社會保障等權益，提高農民的社會地位，讓農民平等參與現代化進程，共享改革發展成果。為此，必須建立健全包括財政、金融、投資、產業、就業、土地、戶籍等方面政策在內的配套完善的政策支撐體系，重點在推進城鄉發展規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業和社會管理一體化等方面取得突破，推動形成城鄉良性互動、協調共進的良好局面。
強力推動資源要素向農村配置。統籌城鄉經濟社會發展要解決的一個核心問題是“錢從哪里來”。一是按照20xx年中央一號文件提出的“總量持續增加、比例穩步提高”的要求，更加自覺、更大幅度地調整國家財政支出結構，切實把“三農”作為投入重點，把與“三農”有關的項目作為國家新增投資安排的優先領域，保證財政預算內農業支出有較大幅度增長，確保新增財政支出向“三農”傾斜，并建立財政“三農”投入穩定增長機制。抓緊劃分中央與地方的支農事權，完善轉移支付辦法，建立中央與地方財權和事權相匹配的財政支農體制。二是積極開拓農業農村發展資金的籌集渠道，引導社會資金投向農業農村。三是深化農村金融改革。建立普惠性的農村金融體系，加快培育適應“三農”需要的各類新型金融組織，培育競爭性的農村金融市場，加大政策性金融對農村改革發展重點領域和薄弱環節的支持力度，加強財稅政策與農村金融政策的有效銜接，引導更多信貸資金投向“三農”，提高農村金融服務質量和水平。四是規范土地稅費管理。統籌土地稅費收取和使用，土地出讓收益優先用于農業土地開發和農村基礎設施建設。
加快推進城鄉基本公共服務均等化。保障和改善民生，最艱巨的任務在農村。應進一步推動公共服務向農村覆蓋、社會事業向農村延伸，加快建立城鄉統一的基本公共服務制度。按照基本公共服務均等化的要求，統籌推進城鄉教育、衛生、文化和社會保障等體制改革，努力實現農村居民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。在繼續全面普及并鞏固九年制免費義務教育的基礎上，推進實行免費的農村中等職業教育，進一步提高農村地區高中教育普及程度。鞏固和發展新型農村合作醫療制度，建立健全農村三級醫療衛生服務網絡，進一步提高農民享有的公共衛生服務水平。不斷完善農村最低生活保障制度，健全農村社會救助體系，加快新型農村社會養老保險試點步伐。加強農村水、電、路、氣、房建設，加快改變農村面貌。
積極推進農民工市民化。吸納農業轉移人口在城鎮就業和定居并使之向市民轉變，是城鎮化的重要任務，是破除城鄉二元結構的重大舉措。近年來，我國農民工轉移的穩定性顯著提升，流動的“家庭化”趨勢明顯。新生代農民工成為主體，他們對土地的情結弱化，思想觀念、生活習慣、行為方式已日趨城鎮化，融入城鎮的意愿強烈。應順應經濟社會發展規律和億萬農民工的意愿，實行主動接納農民工融入城鎮的方針和政策。一是深化戶籍制度改革。加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶并享有與當地城鎮居民同等的`權益。二是推進保障性住房制度改革。農民工是最需要改善居住條件的社會群體。應多渠道、多形式改善農民工居住條件，鼓勵有條件的城鎮將有穩定職業并在城鎮居住一定年限的農民工逐步納入城鎮住房保障體系。三是完善農民工市民化過程中土地權利保障機制。農民轉為城鎮居民以后，其承包地、宅基地的處置問題是城鎮化過程中的重大問題。長久不變的土地承包權利和依法保障的宅基地用益物權是農民的財產權利，即使農民進城定居，也不能強行要求農民放棄。“家中有地，進退有據”。
農民市民化是一個長期過程。在這個過程中，既要創造條件，讓農民在城鎮安居樂業；又要允許農民繼續享有對土地的權益，以此作為應對不確定性及各種風險的生存保障。這是保護農民利益的需要，也是促進城鎮化健康發展的需要。四是推進擴權強縣、強鎮改革試點。縣域經濟和小城鎮是統籌城鄉發展的關鍵環節。應擴大縣級經濟社會管理權限，在實行財政“省直管縣”的基礎上，進一步增加中央和省級財政對縣級財政的一般性轉移支付，加快建立縣鄉政府基本財力保障機制，保障基層政府履行基本職能。有條件的地方可以依法探索在行政上省直管縣的體制。實行有利于小城鎮發展的投資和土地政策，加大國家對小城鎮基礎設施和公共服務體系建設的投資，增強小城鎮的吸引力，把縣城和中心鎮建設成為生產要素集聚和承載農村人口轉移的重要區域。
有序推進農村土地整治和土地管理制度改革。近幾年，在國家實行最嚴格的耕地保護制度背景下，不少地區開始推行宅基地和村莊整理，將節省出的部分土地轉換為城鎮和工業建設用地。農村土地整理為工業和城鎮發展騰出了空間，在一定程度上促進了土地集約利用與新農村建設，但也存在農民和集體土地權益得不到有效保障等問題。農村宅基地和村莊整理所節約的土地仍屬農民集體所有，在首先補充耕地、保證耕地占補平衡的基礎上調劑為建設用地的，應該優先滿足新農村建設的需要，保證農民受益。要防止以擴大城鎮非農建設用地來源為目的，強行收回農民的宅基地，損害農民的宅基地權益。
健全規范的農村土地管理制度是統籌城鄉發展面對的一個極具挑戰性的問題。在快速工業化、城鎮化的過程中，應嚴格土地用途管制，嚴格控制城鄉建設用地增量和土地征占規模，積極盤活城鄉存量建設用地，堅決守住耕地保護紅線。加快修改土地管理法，推進征地制度改革，明確區分公益性用地和經營性用地。改革土地征用補償方法，對經營性用地實行市場定價；對國家征用的公益性用地，補償標準應參照市場價格。加快農村集體建設用地使用權流轉的改革試點，逐步使農村建設用地市場化。
協調推進城鎮化和新農村建設。城鎮化與新農村建設“雙輪驅動”，是中國特色城鎮化道路的重要特點，應從戰略上協調好二者的關系，促進城鄉協調發展和共同繁榮。我國不能像西方一些發達國家那樣，待實現工業化和城鎮化后再去推進農業現代化；也不能走一些發展中國家那種大量進城農民淪為城市貧民的發展道路，不能在城市周邊形成大量貧民窟。必須立足國情，確保在農村不凋敝、農業不衰退、農民不破產的情況下推進工業化、城鎮化。在推進城鎮化的同時應深化農村改革，穩定和完善農村基本經營制度，提高農民的組織化程度，培育現代農業經營主體，加快傳統農業向現代農業轉變進程，加快農村二、三產業發展步伐；加強農村人力資本開發和新型農民培養，全面提高農民素質；加強農村新型社區建設，努力把現代文明引向農村，逐步實現農業現代化。
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