１引言
我國開創(chuàng)環(huán)境保護(hù)事業(yè)已４０余年，長期以來，我國沿襲著以各級(jí)地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，以工業(yè)污染防治作為環(huán)境保護(hù)主要職責(zé)的環(huán)保行政管理體制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，這種管理體制為我國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)作出了巨大貢獻(xiàn)，一些具體的管理方式至今也依然是極為有效的。然而，在我國已基本確立并在逐步完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的今天，我國現(xiàn)行的環(huán)保行政管理體制的一些結(jié)構(gòu)性矛盾卻越來越顯露出對(duì)市場條件的不適應(yīng)性，甚至正成為阻礙實(shí)施有效環(huán)境管理的桎梏。因此，對(duì)現(xiàn)行環(huán)保行政管理體制作重大的、根本性的改革已是迫在眉睫。
２現(xiàn)行環(huán)保行政管理體制的結(jié)構(gòu)性矛盾
“經(jīng)濟(jì)靠市場，環(huán)保靠政府”是全球公認(rèn)的準(zhǔn)則。但從環(huán)境管理的內(nèi)涵、特點(diǎn)及我國的環(huán)境管理戰(zhàn)略等幾方面分析，我國現(xiàn)行的環(huán)保行政管理體制存在著巨大的理論偏差并與我國的環(huán)境管理實(shí)際需要相脫節(jié)，極不利于在市場經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)施有效的環(huán)境管理。
２．１從環(huán)境管理的科學(xué)內(nèi)涵看我國現(xiàn)行環(huán)保行政管理體制存在的理論偏差
環(huán)境管理的科學(xué)內(nèi)涵可大致概括為：運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)、行政及教育等多種手段，限制（或禁止）人們損害環(huán)境質(zhì)量的活動(dòng)，鼓勵(lì)人們改善環(huán)境質(zhì)量；通過全面規(guī)劃、綜合決策，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，達(dá)到既能發(fā)展經(jīng)濟(jì)滿足人類的基本需求，又不超出環(huán)境的容許極限的目的。其核心是遵循生態(tài)規(guī)律與經(jīng)濟(jì)規(guī)律，正確處理經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。
從其內(nèi)容看，環(huán)境保護(hù)的范圍應(yīng)涵蓋以下三方面的內(nèi)容。一是資源（生態(tài)）管理，主要是自然資源的合理開發(fā)與保護(hù)。二是區(qū)域環(huán)境管理，包括整個(gè)國土的環(huán)境管理，大經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的環(huán)境管理，省區(qū)的環(huán)境管理，城市環(huán)境管理，鄉(xiāng)村環(huán)境管理及流域環(huán)境管理等。三是部門環(huán)境管理，包括能源環(huán)境管理，工業(yè)環(huán)境管理（如化工、輕工、石油、冶金等的環(huán)境管理），交通運(yùn)輸環(huán)境管理，商業(yè)及醫(yī)療環(huán)境管理等。從理論上而言，環(huán)境保護(hù)是我國的基本國策，其管理工作應(yīng)當(dāng)涵蓋以上的諸多內(nèi)容，但從我國承擔(dān)環(huán)境管理主體工作的環(huán)保行政管理主體（國家環(huán)保部———省環(huán)保廳———地（市）環(huán)保局———縣環(huán)保局）的工作內(nèi)容和我國的環(huán)保法律體系看，我國環(huán)保部門所承擔(dān)的工作主要還只能是涉及部門環(huán)境管理中工業(yè)環(huán)境管理部分。從２０世紀(jì)初至２０世紀(jì)６０年代，西方工業(yè)發(fā)達(dá)國家進(jìn)入了公害發(fā)展與泛濫時(shí)期，這個(gè)時(shí)期，現(xiàn)代工業(yè)有了長足發(fā)展，但與此同時(shí)出現(xiàn)了一些污染嚴(yán)重的工業(yè)部門，如石油、化工、電力等，環(huán)境污染和破壞空前加劇，以至發(fā)展為社會(huì)性公害，這一時(shí)期，西方國家的環(huán)境管理重于解決突出的環(huán)境問題，即控制工業(yè)污染，而對(duì)于整個(gè)自然環(huán)境、自然資源的生態(tài)系統(tǒng)缺乏全面管理。這一時(shí)期也正是我國環(huán)保事業(yè)的起步時(shí)期，我國的環(huán)境管理思想深受其影響，此后制定的一系列環(huán)保法律法規(guī)都主要是針對(duì)工業(yè)“三廢”和噪聲污染的管理，而對(duì)環(huán)保部門所應(yīng)承擔(dān)的資源（生態(tài)）保護(hù)職責(zé)少有明確的法律和職能的規(guī)定。
在國務(wù)院批轉(zhuǎn)的全國第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議的報(bào)告中，我國政府將環(huán)境管理部門的任務(wù)概括為“統(tǒng)籌規(guī)劃，全面安排，組織實(shí)施，檢查監(jiān)督”，應(yīng)當(dāng)說，這一概括對(duì)環(huán)境保護(hù)管理職能的定位是基本準(zhǔn)確的。但由于缺乏科學(xué)的體制和機(jī)制保障，在后來的實(shí)際工作中，環(huán)境管理工作都重在“組織實(shí)施”，所謂的“統(tǒng)籌規(guī)劃”和“檢查監(jiān)督”基本流于形式。２０世紀(jì)８０年代中后期，特別是在１９９２年的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)提出把可持續(xù)發(fā)展作為全球共同的發(fā)展戰(zhàn)略后，工業(yè)發(fā)達(dá)國家在環(huán)境管理思想上發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，把合理開發(fā)自然資源、保護(hù)自然環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡作為環(huán)境管理的重要內(nèi)容和相互聯(lián)系的組成部分，同時(shí)把環(huán)境保護(hù)規(guī)劃納入了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體規(guī)劃之中，提出了發(fā)展“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”、建設(shè)“生態(tài)文明”等一系列重要思想，在此影響下，我國雖也對(duì)新型的生態(tài)、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念作了積極倡導(dǎo)，但多重在宣傳、引導(dǎo)，“雷聲大，雨點(diǎn)小”，環(huán)保部門在實(shí)際工作中無法作實(shí)質(zhì)性的切入和推動(dòng)。如環(huán)保部門如何有效介入生態(tài)資源管理？對(duì)此有沒有可操作的法律依據(jù)？在機(jī)制上如何保障？恐怕是所有的環(huán)保人士都無法說出明確的答案。究其根本原因就在于我國現(xiàn)行環(huán)保行政管理體制的結(jié)構(gòu)性矛盾，即對(duì)環(huán)境管理的內(nèi)涵缺乏科學(xué)的把握和定位，同時(shí)對(duì)實(shí)施嚴(yán)格的法制化的環(huán)境管理缺乏保障機(jī)制。
當(dāng)前，世界各國的環(huán)境管理都已進(jìn)入了一個(gè)更為全面、深化、科學(xué)有效的全新發(fā)展階段，在我國已有不少省份提出了建設(shè)“生態(tài)省”的中長期發(fā)展目標(biāo)，如果不能及時(shí)改革、調(diào)整和修正現(xiàn)行的環(huán)保行政管理體制，不僅將延誤發(fā)展環(huán)保事業(yè)的極好時(shí)期，痛失契機(jī)，還將嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展。
２．２現(xiàn)行的環(huán)保行政管理體制無法實(shí)施統(tǒng)一而有效的環(huán)境管理
我國新《環(huán)保法》明確規(guī)定各級(jí)地方政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，同時(shí)，我國又制定了門類繁多的由多部門負(fù)責(zé)實(shí)施的環(huán)境管理法律法規(guī)，這些法律法規(guī)，都在相當(dāng)程度上制約了環(huán)保部門實(shí)施統(tǒng)一而有效的環(huán)境管理。
其一是因?yàn)榄h(huán)境是一不可切塊分割的有機(jī)統(tǒng)一體。人類的生存環(huán)境是一個(gè)復(fù)雜而龐大的多層次、多單元的環(huán)境系統(tǒng)，而人類活動(dòng)對(duì)整個(gè)環(huán)境的影響也往往是綜合性而非局部或區(qū)域性的影響，特別是我國目前還無法真正實(shí)施完全意義上的法制化的行政管理，因此，實(shí)行環(huán)境質(zhì)量的地方政府負(fù)責(zé)制極不利于實(shí)施統(tǒng)一有效的環(huán)境管理。如在實(shí)際工作中，對(duì)跨行政區(qū)域的污染糾紛的處理往往受到多種形式的地方保護(hù)主義的干擾；大環(huán)境區(qū)域的環(huán)境管理也存在著因環(huán)境資源利益分配不均而不惜犧牲環(huán)境資源的現(xiàn)象。如新安江流域，其下游區(qū)域是環(huán)境獲益的主體（如生產(chǎn)水資源產(chǎn)品），而上游區(qū)域則必須為保護(hù)好區(qū)域環(huán)境付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)，但上游區(qū)域并不能因此獲得合理的環(huán)境經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，顯然，這是不符合市場原則的，長久以往，難免會(huì)使上游區(qū)域的行政當(dāng)局失去耐心，或出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的考量，放棄所應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，實(shí)施破壞生態(tài)環(huán)境的行為。
其二，在現(xiàn)行的環(huán)保法律體系中少有環(huán)保部門對(duì)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、礦藏等領(lǐng)域的生態(tài)資源實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)的規(guī)定。對(duì)野生動(dòng)植物資源、礦藏資源等等的保護(hù)，環(huán)保部門所能做的工作大多只能是宣傳層面上的。同時(shí)，因環(huán)保部門自身行政管理體系并不健全，環(huán)保部門同其他管理部門的`關(guān)系至多是平級(jí)關(guān)系，在有些地方甚至還沒有設(shè)立有獨(dú)立行使執(zhí)法權(quán)的行政主體，像《自然保護(hù)區(qū)條例》雖明確規(guī)定環(huán)保部門有對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理部門實(shí)施監(jiān)督檢查權(quán)，但在實(shí)際工作中難以落到實(shí)處。
３建立符合我國現(xiàn)階段環(huán)境管理實(shí)際需要的環(huán)保行政管理體制的思考
管理體制不是一個(gè)一成不變的概念，體制的變革、修正是與時(shí)俱進(jìn)的，是生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的必然要求。筆者以為現(xiàn)階段的環(huán)保行政管理體制改革應(yīng)著眼于解決好以下幾方面的問題。
３．１建立較大區(qū)域范圍內(nèi)垂直管理的環(huán)保行政管理體系
如上所述，由于環(huán)境是一有機(jī)統(tǒng)一體，在時(shí)間和空間上都無法隨意分割，實(shí)施統(tǒng)一和有效的環(huán)境管理的一個(gè)重要前提就是必須建立在較大區(qū)域內(nèi)實(shí)施有效管理的垂直行政管理系統(tǒng)。環(huán)境保護(hù)實(shí)施行政垂直管理不僅是環(huán)境自身的自然和社會(huì)特性的必然要求，對(duì)開展環(huán)境保護(hù)各方面的管理工作（如在較大區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施開發(fā)、保護(hù)與治理）、協(xié)調(diào)區(qū)域環(huán)境關(guān)系、調(diào)整局部區(qū)域和大區(qū)域的環(huán)境利益都極為有效、有利和經(jīng)濟(jì)，能最大程度地避免因環(huán)境利益沖突導(dǎo)致的環(huán)境災(zāi)害。在目前條件下，可借鑒金融行政管理部門的經(jīng)驗(yàn)和模式，建立跨省際的垂直行政管理系統(tǒng)。如可設(shè)立國家總局－華東局－縣（市）基層局的模式。
３．２科學(xué)確立環(huán)境保護(hù)行政職能部門的工作職責(zé)
在新形勢(shì)下，重新確立科學(xué)的、適合我國國情和環(huán)境管理實(shí)踐需要的環(huán)保行政部門的工作職能，是當(dāng)前環(huán)保部門面臨的一項(xiàng)極為迫切的任務(wù)。２０世紀(jì)９０年代曾任環(huán)保總局局長的解振華曾指出，我國環(huán)境管理的基本職能是“宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)、監(jiān)督檢查”。依此，我國環(huán)保行政部門的管理職責(zé)至少應(yīng)包括以下幾方面的內(nèi)容：一是能夠有權(quán)實(shí)施對(duì)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略和有關(guān)政策的指導(dǎo)，即通過制定和實(shí)施環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略，對(duì)地區(qū)、部門、行業(yè)的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行指導(dǎo)，通過制定環(huán)境保護(hù)的方針、政策、法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)章及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、資源配置等政策，對(duì)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范、控制和引導(dǎo)；二是能夠運(yùn)用法律、政策及技術(shù)手段實(shí)施部門協(xié)調(diào)，推進(jìn)各部門、各行業(yè)協(xié)同動(dòng)作，相互配合，承擔(dān)好各自的環(huán)境保護(hù)職能；三是為全社會(huì)的環(huán)境保護(hù)工作提供技術(shù)、信息咨詢、市場指導(dǎo)等多方面的服務(wù)；四是有權(quán)對(duì)全社會(huì)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一、有效的監(jiān)督檢查。能否賦予環(huán)保行政部門有效的監(jiān)督檢查權(quán)某種意義上是決定著環(huán)保部門的工作成敗關(guān)鍵因素之所在。環(huán)保部門的監(jiān)督檢查職能應(yīng)包括以下內(nèi)容：對(duì)全社會(huì)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查；對(duì)制定和實(shí)施環(huán)境保護(hù)規(guī)劃情況的監(jiān)督檢查；對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查；對(duì)環(huán)境管理制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查；對(duì)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)及生物多樣性保護(hù)的監(jiān)督檢查等。由于我國行政體系自身的特點(diǎn)和歷史承傳，由環(huán)保部門一家承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的所有執(zhí)法內(nèi)容也是不科學(xué)、不現(xiàn)實(shí)的，但重要的是作為環(huán)境保護(hù)的主管職能部門決不能游離于生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)等重要的環(huán)境保護(hù)管理職責(zé)之外，而我國現(xiàn)行的環(huán)保行政管理體制恰恰限制了環(huán)保主管部門在類似領(lǐng)域的作用，這一法理的邏輯悖論給我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)造成的不利影響和危害是巨大且在短時(shí)期內(nèi)無法消除的。
３．３從法律層面和體制上保障環(huán)保部門強(qiáng)有力的行政監(jiān)督檢查權(quán)
監(jiān)督檢查權(quán)是環(huán)境行政主體對(duì)客體有關(guān)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的監(jiān)督權(quán)和檢查權(quán)。我國環(huán)保部門的監(jiān)督檢查權(quán)目前還主要體現(xiàn)在對(duì)工業(yè)污染的管理上。隨著我國生產(chǎn)力水平的逐步提高、產(chǎn)業(yè)方向的調(diào)整、工業(yè)污染治理進(jìn)程的加快，工業(yè)污染將不再是我國環(huán)境管理的主要矛盾，而生態(tài)資源的保護(hù)開發(fā)與合理利用、居民的生活污染等方面的矛盾則將日漸突出。在實(shí)際工作中，環(huán)保部門收到的此方面的群眾投訴已在日漸增多，這些矛盾的解決都離不了環(huán)保主管部門的參與，因此必須從法律層面和體制著手，對(duì)現(xiàn)行的環(huán)保法律法規(guī)作必要的修正，以法的形式明確環(huán)保部門在環(huán)境管理中實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督檢查的權(quán)力。
同時(shí)，由于我國的農(nóng)、林、水、工商、公安等眾多部門都在各自領(lǐng)域承擔(dān)著一定的環(huán)境保護(hù)管理職責(zé)，在以法律形式明確規(guī)定環(huán)保主管部門的統(tǒng)一監(jiān)督檢查權(quán)的同時(shí)，還必須給予環(huán)保主管部門以體制和工作機(jī)制上的保障，真正體現(xiàn)環(huán)保部門在實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督檢查權(quán)力職責(zé)的權(quán)威性。如何實(shí)施對(duì)其他行政部門執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)情況的監(jiān)督檢查，應(yīng)認(rèn)真研究，建立一個(gè)合理可行的體制和工作機(jī)制，使環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)落到實(shí)處。
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