簡(jiǎn)介：本文在水利工程管理體制的改革中，分析了存在的主要問(wèn)題及產(chǎn)生的原因，研究了體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，提出了實(shí)施改革的相關(guān)建議。從觀念、體制、機(jī)制、資產(chǎn)、定位等方面研究了今后工作的措施，為深化水利工程管理體制改革，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用和水管單位走向良性循環(huán)做了有益的探索。

關(guān)鍵字：改革水利工程管理體制思考

　　水利工程是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，水利工程在防洪、排澇、防災(zāi)、減災(zāi)等方面對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)，同時(shí)在工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)灌溉、居民生活、生態(tài)環(huán)境等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理中發(fā)揮了巨大的作用。在人類社會(huì)跨入新世紀(jì)的今天，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大的變革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制正在被社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所取代，國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化正在深入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的每一個(gè)環(huán)節(jié)中，傳統(tǒng)水利正在變革為現(xiàn)代水利。因此，加快水利工程管理體制改革的步伐，分析體制改革中存在的主要問(wèn)題，研究解決這些問(wèn)題的措施，促進(jìn)水利工程管理單位的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，則是我們水利人義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。

　　一.水利工程管理體制改革中存在的主要問(wèn)題。

　　1.傳統(tǒng)觀念和管理方式的問(wèn)題

　　建國(guó)以來(lái)，水利工程管理單位按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式建立了一系列的管理程序和規(guī)范。這在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，對(duì)強(qiáng)化水資源調(diào)度，實(shí)現(xiàn)水資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效配置是有效的，極大的促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。黨的十四大作出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定后，歷時(shí)十年，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了翻天覆地的變革。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的合理配置資源、優(yōu)勝劣汰、價(jià)值規(guī)律、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制已經(jīng)深入人心。但在水利系統(tǒng)中，特別是處于基層的水利工程管理單位，卻在很大程度上停滯在原有的思維觀念中，習(xí)慣于商品生產(chǎn)和工程建設(shè)嚴(yán)重依賴上級(jí)的行政命令，沿用粗放的管理方式，單位職工吃“大鍋飯”、喝“大鍋水”、工作效率低、經(jīng)濟(jì)效益不高、職工收入差、水土資源的綜合經(jīng)濟(jì)收益率非常低、注重社會(huì)效益的發(fā)揮而忽視了自身經(jīng)濟(jì)效益的壯大等現(xiàn)象仍然普遍存在。究其原因主要在于：

　　（1）、國(guó)家水利產(chǎn)業(yè)政策滯后，沒(méi)有在政策上即時(shí)調(diào)整、引導(dǎo)水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策規(guī)范，對(duì)水利工程管理如何進(jìn)入市場(chǎng)研究不深、不透。

　　（2）、幾千年歷史所形成的無(wú)償用水觀念根深蒂固。全社會(huì)無(wú)償用水或低價(jià)用水觀念的轉(zhuǎn)變速度緩慢。

　　（3）、國(guó)家重視了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和穩(wěn)定，在商品水的價(jià)格上嚴(yán)加限制，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的商品水支出中的很大一部分轉(zhuǎn)嫁給了水利工程管理單位承擔(dān)。

　　（4）、將應(yīng)由地方政府負(fù)擔(dān)的防洪、排澇等公益性支出轉(zhuǎn)嫁給了水利工程管理單位負(fù)擔(dān)。

　　以上各方面的原因，導(dǎo)致了水利系統(tǒng)職工的思想觀念陳舊，缺乏適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的新思想、新觀念、新作風(fēng)，缺乏發(fā)展水利工程的新的管理模式。

　　2.管理體制的問(wèn)題

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)興建了一大批水利工程，形成了四十七萬(wàn)多戶水利工程管理單位，并擁有數(shù)千億元的固定資產(chǎn)。初步形成了具有防洪、排澇、灌溉、供水、發(fā)電、養(yǎng)殖、種植、旅游等功能要素的，蓄引提結(jié)合、大中小并舉、地域分布廣泛的水利工程體系，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展發(fā)揮了巨大的基礎(chǔ)作用和支撐作用。

　　在水利工程的這些不同的功能要素中，從總體上劃分為社會(huì)公益型和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型兩大類。在水利工程的管理體制中又分為中央管理和地方管理，即按行政管理區(qū)域劃分又按流域（或灌區(qū)）劃分。地方管理的水利工程管理單位的行政管理權(quán)屬地方各級(jí)人民政府的水行政主管部門，業(yè)務(wù)管理權(quán)屬地方灌區(qū)管理部門或跨行政區(qū)域的共同的上一級(jí)灌區(qū)管理部門。

　　由于行政主體和業(yè)務(wù)主體的分離，形成了條塊分割、政企不分、政事交叉、各自為陣、職責(zé)不清的管理體制。經(jīng)常出現(xiàn)對(duì)水資源的統(tǒng)一管理權(quán)、水政漁政的執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)、防洪安全的執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)等工作的錯(cuò)位或缺位，以及在水利工程管理機(jī)構(gòu)和編制、灌區(qū)輸供水時(shí)空分布、灌區(qū)水價(jià)核定、水費(fèi)計(jì)收體制、水利工程管理或養(yǎng)護(hù)、供水收益分配等方面的諸多矛盾。由于管理體制的不順，造成行政主體和業(yè)務(wù)主體之間的責(zé)權(quán)利不清，出現(xiàn)有利益時(shí)大家爭(zhēng)著管，有問(wèn)題時(shí)互相推諉誰(shuí)都不愿意管的局面。在水利工程管理單位的發(fā)展過(guò)程中，體順不順帶來(lái)的影響是長(zhǎng)期的，危害也是致命的，而理順管理體制的難度也是最大的。因此，這是水利工程管理體制改革的重點(diǎn)。

　　3.運(yùn)行管理機(jī)制的問(wèn)題。

　　由于水利工程管理單位自身具有多種功能要素的特殊性，決定了在運(yùn)行管理中的各種運(yùn)行機(jī)制。主要表現(xiàn)為：

　　（1）、水價(jià)的運(yùn)行機(jī)制。按照國(guó)務(wù)院《水利產(chǎn)業(yè)政策》的要求，各水利工程管理單位均按照政策規(guī)定并結(jié)合自身實(shí)際，實(shí)施了水價(jià)成本測(cè)算。實(shí)施六年來(lái)，絕大多數(shù)水管單位均不能按照測(cè)算審批的成本水價(jià)計(jì)收水費(fèi)，普遍的實(shí)收水價(jià)只占成本價(jià)的百分之四十左右。雖然水管單位所供的水是商品，其中凝結(jié)著商品生產(chǎn)者巨大的物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)，但卻不能從低廉的收費(fèi)價(jià)格中獲得合理的補(bǔ)償，不能維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的正常進(jìn)行，必然導(dǎo)致水管單位職工的生活貧困和職工隊(duì)伍的不穩(wěn)定。水價(jià)的審批是由國(guó)家各級(jí)價(jià)格管理部門嚴(yán)格控制的，既不能按照商品的價(jià)值規(guī)律和供求關(guān)系定價(jià)，又不能得到政府的價(jià)格補(bǔ)貼，這實(shí)際是政府轉(zhuǎn)嫁了水商品成本支出的負(fù)擔(dān)。因此，目前全國(guó)水管單位的巨大虧損，其主要原因均是政策性虧損。

　　（2）、水費(fèi)的計(jì)收機(jī)制。多年來(lái)，水費(fèi)的征收都是由地方各級(jí)政府以“實(shí)物計(jì)量、貨幣結(jié)算”的方式實(shí)施的，在九十年代后期改為“按畝計(jì)量、貨幣征收”的方式。這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，依靠行政手段征收水費(fèi)是可行的，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期就出現(xiàn)了許多矛盾。第一是征收主體的錯(cuò)位：由于水具有商品的屬性，就不能回避市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，回避買賣雙方直接見(jiàn)面的供需服務(wù)關(guān)系。近年來(lái)，許多地方政府普遍出現(xiàn)入不敷出、財(cái)政嚴(yán)重赤字的狀況，必然將廣大農(nóng)戶所解交的水費(fèi)用于發(fā)放工資、獎(jiǎng)金、建辦公樓、修學(xué)校及地方社會(huì)公益設(shè)施等支出。因此，普遍出現(xiàn)了地方各級(jí)政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)擠占、挪用、截留水費(fèi)等違紀(jì)違規(guī)的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些水利工程管理單位的欠收水費(fèi)高達(dá)幾千萬(wàn)元的嚴(yán)重后果。第二是計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)的失衡：在計(jì)量收費(fèi)的方式上，長(zhǎng)期沿用按設(shè)計(jì)灌面或八十年代初定的灌面，將田土面積折合為標(biāo)準(zhǔn)畝計(jì)收水費(fèi)。近二十年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，特別是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化的建設(shè)，使田土的比例和各類經(jīng)濟(jì)作物的用水量與原有核定的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重背離。所以，傳統(tǒng)的水費(fèi)計(jì)征方式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展。

　　（3）、水利資產(chǎn)收益劃分的機(jī)制。在水利工程的單項(xiàng)或單位工程資產(chǎn)中，同一類固定資產(chǎn)往往同時(shí)發(fā)揮出兩種不同的功能效益，如水庫(kù)工程中的大壩、溢洪道、放水設(shè)施、放空設(shè)施等項(xiàng)目，既為防洪保安發(fā)揮作用，又為蓄水、養(yǎng)殖、發(fā)電、旅游等發(fā)揮作用。因此，公益性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)各自所發(fā)揮的效益就很難用準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)進(jìn)行價(jià)值定量，區(qū)分其社會(huì)效益和自身經(jīng)濟(jì)效益。

　　（4）、水利工程的管理和養(yǎng)護(hù)機(jī)制。我國(guó)的大中型水利工程或灌區(qū)大多數(shù)都是在上世紀(jì)五十至七十年代建成的，主要是通過(guò)大搞群眾運(yùn)動(dòng)的方式建設(shè)，加之受當(dāng)時(shí)技術(shù)、資金條件的限制，普遍存在設(shè)計(jì)要求低、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、施工質(zhì)量不高、渠道防滲不配套等問(wèn)題。經(jīng)過(guò)幾十年的運(yùn)行，造成水利工程老化失修、跨塌水毀嚴(yán)重、水的利用率低、水資源損失浪費(fèi)驚人，并且存在重大的水利工程安全隱患。近年來(lái)，我國(guó)大江大河的堤壩和各類水庫(kù)的防洪搶險(xiǎn)任務(wù)十分艱巨，水庫(kù)跨壩、渠道跨塌等事故時(shí)有發(fā)生。這是由于水利工程管理和養(yǎng)護(hù)維修機(jī)制不順?biāo)斐傻暮蠊?/p>

　　由于水利工程管理運(yùn)行機(jī)制中的問(wèn)題涉及面廣、內(nèi)容多、情況復(fù)雜，因此，這是水利工程管理體制改革的難點(diǎn)。

　　4.運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題。

　　水管單位在防洪、排澇管理和商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的過(guò)程中，必然要耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，而這些支出的補(bǔ)償主要來(lái)自于水費(fèi)收入。由于我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)受到“以糧為綱”，“無(wú)糧不穩(wěn)”和“水是天上掉的，無(wú)價(jià)無(wú)償?shù)摹庇^念的影響，加之我國(guó)的農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，需要國(guó)家大力扶持和政策保護(hù)，所以，水商品的價(jià)格一直不到位，而國(guó)家對(duì)公益性支出不予補(bǔ)償，導(dǎo)致水管單位的運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)十分短缺。另外，按照國(guó)家的政策規(guī)定，每年的復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人的安置，大中專畢業(yè)生的分配，又形成水管單位人員增多、機(jī)構(gòu)臃腫、素質(zhì)低下，根本無(wú)法實(shí)行水資源和人力資源的優(yōu)化配置。許多大中型水利工程管理單位由于沒(méi)有經(jīng)費(fèi)，長(zhǎng)期以來(lái)，沒(méi)有加入養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、住房公積等社會(huì)保障體系，大量職工退休、下崗、待崗后，基本生活沒(méi)有保障，單位和個(gè)人的后顧之憂非常嚴(yán)重，特別是在我國(guó)的西部落后地區(qū)和基層水管單位猶為突出。

　　5.水管單位性質(zhì)問(wèn)題。

　　水管單位的性質(zhì)經(jīng)歷了“事業(yè)單位、企業(yè)管理”、“生產(chǎn)型事業(yè)單位”的過(guò)程，長(zhǎng)期實(shí)行“自收自支”、“以收抵支”的預(yù)算管理形式，沒(méi)有得到科學(xué)、客觀、合理的準(zhǔn)確定位。究其原因主要在于歷史的局限性和國(guó)家經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)所致。水利工程既是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，社會(huì)發(fā)展的基本保證，又是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安定團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)。因此，理應(yīng)得到國(guó)家的重點(diǎn)扶持和財(cái)力的支撐。由于水管單位管理的內(nèi)容比較復(fù)雜，因此，結(jié)合實(shí)際界定單位性質(zhì)就非常必要。光靠水管單位的經(jīng)營(yíng)性收入來(lái)補(bǔ)償公益性和經(jīng)營(yíng)性的支出是不合理的，也是補(bǔ)償不了的'。就全國(guó)水管單位一九九五年新財(cái)會(huì)制度改革后每年出現(xiàn)的巨大虧損來(lái)看，再過(guò)一段時(shí)期，很可能出現(xiàn)“所有者權(quán)益”的全面赤字，多年積累的“實(shí)收資本”、“資本公積”等將被巨大的“未分配利潤(rùn)”赤字所沖抵貽盡。這都是由于水管單位的性質(zhì)錯(cuò)位和補(bǔ)償缺位所造成的結(jié)果。