建設(shè)項目用地預(yù)審制度作為國家管理土地資源的主要方式，是對建設(shè)項目涉及土地利用活動進行審查的必備環(huán)節(jié)，在引導(dǎo)建設(shè)單位科學(xué)合理選址，促進土地集約節(jié)約利用、統(tǒng)籌土地利用和耕地保護、促進國家宏觀調(diào)控政策的落實等方面發(fā)揮重要作用，是實施土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格土地用途管制的一項基本政策工具［１－３］。隨著土地使用制度改革的不斷深入，建設(shè)項目用地預(yù)審工作也面臨一些新的問題，為保證新形勢下建設(shè)項目及時、順利的通過用地預(yù)審，對具體行業(yè)用地預(yù)審的一般性規(guī)定進行細化，對特殊要求進行明確，對保證報件質(zhì)量、提高預(yù)審效率具有重要意義［４－６］。本文依據(jù)建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法和鐵路建設(shè)項目用地特點［７－８］，以鐵路建設(shè)項目用地預(yù)審為例，對鐵路建設(shè)項目用地預(yù)審面臨的問題進行詳細探討，并在此基礎(chǔ)上提出鐵路建設(shè)項目用地預(yù)審的合理性意見，以期不斷提高鐵路建設(shè)項目用地預(yù)審效率和質(zhì)量，為其他建設(shè)項目用地預(yù)審操作提供借鑒。

１鐵路建設(shè)項目現(xiàn)狀

　　１．１鐵路建設(shè)項目分類分級管理現(xiàn)狀

　　鐵路建設(shè)項目的管理權(quán)限主要依據(jù)資金來源和項目性質(zhì)來劃分，其中資金來源分為政府性資金、鐵道部資金和鐵道部所屬企事業(yè)單位自籌資金三類。政府性資金指中央國債資金、鐵路建設(shè)基金、中央統(tǒng)借統(tǒng)還國外貸款等；鐵道部資金指鐵道部更新改造資金、鐵道部技術(shù)改造專項資金和鐵道部統(tǒng)借統(tǒng)還銀行貸款。目前，鐵路建設(shè)項目投資審核分類分級中（表１），對由國家審批、核準(zhǔn)的項目劃分比較清楚，而對由鐵道部審批的項目分類還在不斷調(diào)整中。鐵道部負(fù)責(zé)審核項目的項目類型、投資規(guī)模、用地數(shù)量十分復(fù)雜，而且項目數(shù)量龐大，特別是更新改造項目，更是點多面廣，類型劃分較為困難。根據(jù)對鐵路建設(shè)項目類型、資金規(guī)模、用地量的分析，每年鐵道部批復(fù)涉及用地的更新改造項目多達幾百項，這類項目用地量大小不一，通常只有幾畝，甚至不足一畝；即使用地量較大，也十分分散，單塊用地量也很小。

　　１．２項目審查程序與內(nèi)容分析

　　實行審批制的投資項目，一般包括四個報批程序：（１）對擬建項目進行預(yù)可行性研究，編制項目建議書；（２）開展初測，編制可行性研究報告；（３）進行初步設(shè)計（初步設(shè)計概算靜態(tài)投資超出批準(zhǔn)的可行性研究報告靜態(tài)投資１０％的，需要重新報批可行性研究報告）；（４）組織工程招投標(biāo)、落實征地拆遷、編制開工報告。實行核準(zhǔn)制的投資項目，項目申報單位僅需向鐵道部提交項目申請報告，不再審批項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計和開工報告。項目申請報告主要內(nèi)容包括：項目申報單位情況；擬建項目情況；建設(shè)用地與相關(guān)規(guī)劃；資源利用和能源耗用分析；環(huán)境影響分析；經(jīng)濟和社會效果分析；項目用地預(yù)審意見等文件。一般情況下，項目前期工作由鐵道部負(fù)責(zé)，委托設(shè)計單位開展相關(guān)工作，建設(shè)單位要在可研批復(fù)或核準(zhǔn)后才能確定，初測、預(yù)可研、可研階段建設(shè)單位都無法開展實質(zhì)性的工作。而《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》中規(guī)定需審批的建設(shè)項目在可研階段、需核準(zhǔn)的建設(shè)項目在核準(zhǔn)前，由建設(shè)單位提出用地預(yù)審申請，并負(fù)責(zé)相關(guān)工作。因此，按照鐵路部門現(xiàn)行工作程序，必然會出現(xiàn)用地預(yù)審階段預(yù)審申報主體不明確，相關(guān)工作不能順利開展的問題。

　　１．３鐵路建設(shè)項目用地特點分析

　　鐵路建設(shè)項目大部分為線形工程，橫跨數(shù)個地市乃至數(shù)個省市，用地總量大，分布范圍廣。新建項目除車站、基地等為塊狀外，一般為條狀；技改項目用地一般為鐵路沿線點狀、零星分布。如京滬鐵路電氣化改造項目，上海段長約６００公里，總用地約８００畝，涉及安徽、江蘇、上海三省（市）的１２個地市，其中包括變電所１５處，每所用地１５畝左右，供電段用地數(shù)目數(shù)百個，每處用地幾畝不等。按照《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》的規(guī)定，由國土資源部預(yù)審的項目需先到省級國土資源管理部門初審，部分初審單位又要求先由市縣國土資源管理部門審查，逐級上報，一項鐵路建設(shè)項目要經(jīng)過大量的協(xié)調(diào)工作才能最終完成用地預(yù)審工作，預(yù)審周期長、難度大，需耗費大量的人力物力。

　　１．４項目立項與設(shè)計過程中不確定因素分析

　　鐵路建設(shè)項目具有點多線長的特點，從幾十公里至上千公里，地質(zhì)條件復(fù)雜多變，建設(shè)內(nèi)容涉及線路、橋梁、站場及各類相關(guān)設(shè)施的建設(shè)和改造；項目的建設(shè)從規(guī)劃到實施長達數(shù)年，甚至十幾年，建設(shè)周期長。因此，鐵路建設(shè)項目與其他行業(yè)相比，不確定性因素更多、影響更大。（１）鐵路建設(shè)項目立項的不確定性。由于國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整、政策的變化（例如振興東北等老工業(yè)地區(qū)、西部開發(fā)戰(zhàn)略、泛珠三角經(jīng)濟區(qū)的提出等），鐵路的建設(shè)項目也要進行及時的調(diào)整。一些建設(shè)項目的用地沒有在規(guī)劃之列，在辦理用地預(yù)審過程中存在規(guī)劃修編的問題，程序較繁瑣。（２）預(yù)可研至可研階段不確定性。從預(yù)可研至可研，項目多方案不斷比選、調(diào)整和優(yōu)化，不確定性因素最多，其中對用地影響較大的因素主要有：①方案的優(yōu)化。項目方案的確定需要經(jīng)過多次反復(fù)的多方案比選，不斷調(diào)整和完善，這直接關(guān)系到項目的用地量和性質(zhì)；②標(biāo)準(zhǔn)的變化。項目方案的確定與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)，標(biāo)準(zhǔn)變化后，方案將會有較大的變化，項目用地也會發(fā)生很大變化。（３）可研至初設(shè)階段不確定性分析。從可研上報至初設(shè)階段，項目方案會進行局部調(diào)整，依然存在不確定因素。如在可研中提出的走向，由于在初步設(shè)計的實地勘測中出現(xiàn)的各種原因（地方政府、用地性質(zhì)、地質(zhì)條件、文物保護等）不得不局部調(diào)整走向，一般是幾公里左右的調(diào)整。這一特點決定了鐵路建設(shè)項目“紅線”圖只有在可研報告批復(fù)后，即在初步設(shè)計的實地勘測階段才能最終確定，因此在項目的可研報告批復(fù)前，是無法準(zhǔn)確描繪“紅線”圖的。