建設項目用地預審制度作為國家管理土地資源的主要方式，是對建設項目涉及土地利用活動進行審查的必備環節，在引導建設單位科學合理選址，促進土地集約節約利用、統籌土地利用和耕地保護、促進國家宏觀調控政策的落實等方面發揮重要作用，是實施土地利用總體規劃，嚴格土地用途管制的一項基本政策工具［１－３］。隨著土地使用制度改革的不斷深入，建設項目用地預審工作也面臨一些新的問題，為保證新形勢下建設項目及時、順利的通過用地預審，對具體行業用地預審的一般性規定進行細化，對特殊要求進行明確，對保證報件質量、提高預審效率具有重要意義［４－６］。本文依據建設項目用地預審管理辦法和鐵路建設項目用地特點［７－８］，以鐵路建設項目用地預審為例，對鐵路建設項目用地預審面臨的問題進行詳細探討，并在此基礎上提出鐵路建設項目用地預審的合理性意見，以期不斷提高鐵路建設項目用地預審效率和質量，為其他建設項目用地預審操作提供借鑒。

１鐵路建設項目現狀

　?。保辫F路建設項目分類分級管理現狀

　　鐵路建設項目的管理權限主要依據資金來源和項目性質來劃分，其中資金來源分為政府性資金、鐵道部資金和鐵道部所屬企事業單位自籌資金三類。政府性資金指中央國債資金、鐵路建設基金、中央統借統還國外貸款等；鐵道部資金指鐵道部更新改造資金、鐵道部技術改造專項資金和鐵道部統借統還銀行貸款。目前，鐵路建設項目投資審核分類分級中（表１），對由國家審批、核準的項目劃分比較清楚，而對由鐵道部審批的項目分類還在不斷調整中。鐵道部負責審核項目的項目類型、投資規模、用地數量十分復雜，而且項目數量龐大，特別是更新改造項目，更是點多面廣，類型劃分較為困難。根據對鐵路建設項目類型、資金規模、用地量的分析，每年鐵道部批復涉及用地的更新改造項目多達幾百項，這類項目用地量大小不一，通常只有幾畝，甚至不足一畝；即使用地量較大，也十分分散，單塊用地量也很小。

　　１．２項目審查程序與內容分析

　　實行審批制的投資項目，一般包括四個報批程序：（１）對擬建項目進行預可行性研究，編制項目建議書；（２）開展初測，編制可行性研究報告；（３）進行初步設計（初步設計概算靜態投資超出批準的可行性研究報告靜態投資１０％的，需要重新報批可行性研究報告）；（４）組織工程招投標、落實征地拆遷、編制開工報告。實行核準制的投資項目，項目申報單位僅需向鐵道部提交項目申請報告，不再審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計和開工報告。項目申請報告主要內容包括：項目申報單位情況；擬建項目情況；建設用地與相關規劃；資源利用和能源耗用分析；環境影響分析；經濟和社會效果分析；項目用地預審意見等文件。一般情況下，項目前期工作由鐵道部負責，委托設計單位開展相關工作，建設單位要在可研批復或核準后才能確定，初測、預可研、可研階段建設單位都無法開展實質性的工作。而《建設項目用地預審管理辦法》中規定需審批的建設項目在可研階段、需核準的建設項目在核準前，由建設單位提出用地預審申請，并負責相關工作。因此，按照鐵路部門現行工作程序，必然會出現用地預審階段預審申報主體不明確，相關工作不能順利開展的問題。

　　１．３鐵路建設項目用地特點分析

　　鐵路建設項目大部分為線形工程，橫跨數個地市乃至數個省市，用地總量大，分布范圍廣。新建項目除車站、基地等為塊狀外，一般為條狀；技改項目用地一般為鐵路沿線點狀、零星分布。如京滬鐵路電氣化改造項目，上海段長約６００公里，總用地約８００畝，涉及安徽、江蘇、上海三?。ㄊ校┑模保矀€地市，其中包括變電所１５處，每所用地１５畝左右，供電段用地數目數百個，每處用地幾畝不等。按照《建設項目用地預審管理辦法》的規定，由國土資源部預審的項目需先到省級國土資源管理部門初審，部分初審單位又要求先由市縣國土資源管理部門審查，逐級上報，一項鐵路建設項目要經過大量的協調工作才能最終完成用地預審工作，預審周期長、難度大，需耗費大量的人力物力。

　?。保错椖苛㈨椗c設計過程中不確定因素分析

　　鐵路建設項目具有點多線長的特點，從幾十公里至上千公里，地質條件復雜多變，建設內容涉及線路、橋梁、站場及各類相關設施的建設和改造；項目的建設從規劃到實施長達數年，甚至十幾年，建設周期長。因此，鐵路建設項目與其他行業相比，不確定性因素更多、影響更大。（１）鐵路建設項目立項的不確定性。由于國家宏觀發展戰略的調整、政策的變化（例如振興東北等老工業地區、西部開發戰略、泛珠三角經濟區的提出等），鐵路的建設項目也要進行及時的調整。一些建設項目的用地沒有在規劃之列，在辦理用地預審過程中存在規劃修編的問題，程序較繁瑣。（２）預可研至可研階段不確定性。從預可研至可研，項目多方案不斷比選、調整和優化，不確定性因素最多，其中對用地影響較大的因素主要有：①方案的優化。項目方案的確定需要經過多次反復的多方案比選，不斷調整和完善，這直接關系到項目的用地量和性質；②標準的變化。項目方案的確定與技術標準密切相關，標準變化后，方案將會有較大的變化，項目用地也會發生很大變化。（３）可研至初設階段不確定性分析。從可研上報至初設階段，項目方案會進行局部調整，依然存在不確定因素。如在可研中提出的走向，由于在初步設計的實地勘測中出現的各種原因（地方政府、用地性質、地質條件、文物保護等）不得不局部調整走向，一般是幾公里左右的調整。這一特點決定了鐵路建設項目“紅線”圖只有在可研報告批復后，即在初步設計的實地勘測階段才能最終確定，因此在項目的可研報告批復前，是無法準確描繪“紅線”圖的。