《公共場所控制吸煙條例》起草說明

　　為減少和消除煙草煙霧危害，保障公眾健康，制定了《公共場所控制吸煙條例(草案)》，下面是小編特地為大家整理的《公共場所控制吸煙條例》起草說明，希望對大家有幫助。

　　減少和消除煙草煙霧危害，保障公眾健康，根據國務院立法工作計劃，2013年衛生計生委啟動了《公共場所控制吸煙條例》起草工作。按照立法程序的有關要求，在總結地方控煙工作經驗的基礎上，深入調研，廣泛征求了工業和信息化部、煙草局等25個部門，各省級衛生計生行政部門、部分行業協會及有關專家的意見，經不斷修改完善，形成了《公共場所控制吸煙條例(送審稿)》。現將主要內容說明如下：

一、立法的必要性和可行性

　　(一)吸煙率高，煙草煙霧造成的社會危害巨大。我國吸煙人數眾多，吸煙和二手煙暴露十分普遍。據調查，現有吸煙人數超過3億，15歲以上人群吸煙率達28.1%，其中男性吸煙率高達52.9%，是全球男性吸煙率最高的國家之一。青少年吸煙狀況同樣不容樂觀，13-15歲初中學生煙草使用率為6.9%，其中82.3%的學生嘗試吸煙行為發生在13歲之前。7.4億非吸煙者遭受二手煙危害。72.9%的初中學生在家、室內公共場所、室外公共場所或者公共交通工具中暴露于二手煙。每年死于吸煙相關疾病的人數達136.6萬，超過因艾滋病、結核、瘧疾和傷害所導致的死亡人數之和。吸煙和二手煙暴露導致的疾病主要是慢性病，其患病率很高，病程較長，給國家造成沉重的疾病負擔和經濟損失，既是對醫療服務和醫療保障體系的艱難考驗，也是影響國家長遠發展的嚴峻挑戰。

　　(二)控煙法律缺失在國際社會造成負面影響。2003年我國簽署了世界衛生組織《煙草控制框架公約》(以下簡稱《公約》)，于2006年1月9日在我國生效。《公約》第8條規定，在室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具和必要的室外場所全面禁止吸煙，并制定了詳細的實施準則。《公約》簽訂以來，全球范圍內迅速掀起了無煙立法的新浪潮，截至2012年，已有100多個國家制定了公共場所控制吸煙法或控煙綜合性立法，其中44個國家施行了全面無煙法律。但是，我國還沒有公共場所控制吸煙方面的專門法律、行政法規，影響了控煙工作中我國的國際形象。

　　(三)控煙立法是落實《憲法》和有關規劃精神的要求。我國憲法為保護公民生命健康權提供了根本的法律基礎。煙草煙霧作為嚴重危害健康危險因素，應當受到嚴格限制。國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要、衛生“十二五”規劃和控煙“十二五”規劃均明確提出了全面推行公共場所禁煙。控制煙草流行，是落實《憲法》和國家規劃的要求，也是深化醫改的重要內容。

　　(四)各地立法實踐和無煙環境創建為全國控煙立法打下基礎。2008年以來，北京、上海、杭州、廣州、哈爾濱、天津、青島、蘭州、深圳、長春等13個城市相繼根據《公約》第8條及其實施準則出臺了控制吸煙地方性法規。江蘇、浙江等省通過修訂地方《愛國衛生條例》明確控制吸煙的措施。無煙衛生計生系統、無煙學校、無煙機關、無煙企業等形式多樣、各具特色的無煙環境創建工作，為全國控煙立法和執法提供了有益實踐經驗。據調查，無論是吸煙者還是被動吸煙者，90%以上的被調查者都支持在公共交通工具、學校和醫院禁止吸煙;超過80%的被調查者支持在會議室、餐廳和酒吧等禁止吸煙。近年兩會越來越多的代表委員呼吁制定公共場所禁止吸煙的全國性法律法規。

　　二、《送審稿》主要內容

　　《條例》內容共分七章，即：總則、禁止吸煙的范圍和措施、宣傳教育和戒煙服務、預防控制未成年人吸煙、監督管理、法律責任和附則。主要內容如下：

　　第一章“總則”中闡明立法目的、公共場所定義、基本原則、領導機關、責任部門、經費保障、獎勵措施、單位責任主體、社會參與。

　　第二章“禁止吸煙的范圍和措施”規定了室內外禁止吸煙的場所(區域)、室外吸煙點設置要求和臨時禁煙場所設置、經營管理者、公民和政府相關部門的基本權利義務和職責。

　　第三章“宣傳教育和戒煙服務”規定了國家機關、企事業單位、社會團體及其工作人員在公共場所控制吸煙宣傳教育工作中的責任義務。要求在煙草制品包裝上設置文字和圖形警示，廣泛禁止所有煙草廣告、促銷和贊助。明確要求廣播、電影、電視、報刊、雜志、網絡等媒體應當組織開展煙草危害宣傳教育。明確衛生計生部門在戒煙服務中的責任。

　　第四章“預防控制未成年人吸煙”規定了禁止向未成年人銷售煙草制品，規定學校有義務對學生進行煙草危害宣傳教育，開展煙草危害宣傳活動。

　　第五章“監督管理”規定了政府相關部門對公共場所控制吸煙工作的監督管理責任。提出了衛生計生、教育、公安、民政、人力資源社會保障、住房城鄉建設、交通運輸、文化、工商、質檢、安監、食品藥品監管、旅游、宗教、文物等行政部門各司其職的多部門執法模式。要求設立投訴舉報電話，開展監測評估。鼓勵全社會公眾參與公共場所控煙工作。

　　第六章“法律責任”規定了禁止吸煙場所經營者、管理者、個人、執法管理部門違反條例所應承擔的責任。

　　第七章“附則”闡明有關定義、與其他法律法規的銜接及實施日期。

　　三、需要說明的問題

　　(一)關于禁止吸煙場所范圍的問題。《公約》第8條及其《防止接觸煙草煙霧準則》明確要求，締約方應當在《公約》生效5年內，依據普遍保護原則、100%室內無煙原則，確保在所有室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具和其它可能的(室外或準室外)公共場所免于接觸二手煙草煙霧。科學合理地確定禁止吸煙場所的范圍，對條例的制定和實施十分重要。參考《公約》要求和國際和國內立法經驗，《條例》第二條明確界定公共場所的定義，是指公眾可以進出或者使用的場所、工作期間使用的場所、公共交通工具。第十條規定室內公共場所全面禁止吸煙。第十一條規定室外全面禁止吸煙的公共場所，包括以未成年人為主要活動人群的公共場所的室外區域，高等學校室外教學區域，婦幼保健機構、兒童醫院、婦產醫院的室外區域，體育、健身場館的室外觀眾坐席、賽場區域，公共交通工具的室外等候區域等。第十二條規定室外可以設立吸煙點的禁止吸煙的公共場所，包括除婦幼保健機構、兒童醫院、婦產醫院以外的其他醫療衛生機構、計劃生育技術服務機構、養老機構的室外區域，除兒童福利機構以外的其他社會福利機構的室外區域以及風景名勝區、文物保護單位、公園、游樂場的室外區域。沒有設置室外吸煙點的視為全面禁止吸煙。第十三條規定室外吸煙點設置要求。

　　(二)關于執法模式的問題。從國內外控煙立法實踐來看，有多種執法模式。如上海、廣州、天津、哈爾濱等采取多部門共同執法模式，深圳、長春、香港、澳門等采取衛生計生部門牽頭執法的單一部門執法模式。

　　綜合國內外執法模式和我國實際情況，本《條例》擬采取多部門聯合管理模式。即衛生計生、教育、公安、民政、人力資源社會保障、住房城鄉建設、交通運輸、文化、工商、質檢、安監、食品藥品監管、旅游、宗教、文物部門在各自職責范圍內負責對本行政區域內的公共場所控制吸煙工作監督管理。沒有明確主管部門的公共場所由衛生計生行政部門負責監督管理。參與公共場所控制吸煙工作的行政部門由縣級以上地方人民政府依照本條例和國務院的有關規定確定。此外，衛生計生部門或其委托的專業機構負責對《條例》實施情況進行監測評估。鼓勵社會力量廣泛參與監督工作。

　　(三)關于控煙的宣傳教育和戒煙服務。加強宣傳教育是控煙工作的前置措施，戒煙服務是后續措施，均是保證《條例》實施的重要措施。規范管理與宣傳教育并重，充分發揮法規的引導作用，是本《條例》區別于其他法規的一個特點。加強控制吸煙宣傳教育，引導公民主動不吸煙、勸阻他人吸煙、拒絕吸二手煙，形成全社會共同維護健康權的意識，可以使控制吸煙工作達到事半功倍的效果。為了加強控煙宣傳教育工作，第二十三條要求國家機關工作人員、教師和醫務人員等社會示范人群帶頭控煙;第十九條、第二十一條、第二十二條、第二十四條要求政府、社會組織、媒體積極開展控煙宣傳教育，促使社會形成不吸煙、不敬煙、不送煙的社會風尚。第二十七條對戒煙門診設置、戒煙服務做出了明確規定。

　　大量國際經驗證明，宣傳教育和戒煙服務是保障控煙法律法規順利實施不可或缺的關鍵環節。特別是煙盒包裝警示是最具成本效益的宣傳教育手段，廣泛禁止煙草廣告、促銷和贊助是保障控煙宣傳教育效果的重要策略，是公共場所禁止吸煙的重要支持性措施，因此在《條例》中一并予以規定。

　　(四)關于預防控制未成年人吸煙的措施。未成年人是控制吸煙工作中的一個特殊群體，也是煙草企業鎖定的潛在吸煙人群。因此，預防控制未成年人吸煙對公共場所控煙乃至整個控煙工作意義非常重大。《未成年人保護法》明確規定不得向未成年人出售煙酒，《煙草專賣法》也有相關規定，但并未規定相應的具體要求和處罰措施。《條例》第二十八條、第二十九條、第三十條針對向未成年人銷售煙草制品的行為進行限制，即禁止通過自動售貨機等可以直接選取煙草制品的任何方式向未成年人銷售煙草制品;不得向未成年人銷售煙草制品，對難以判明是否已成年的，銷售者應當要求其出示身份證件。第三十一條強調學校應當采取有效措施預防控制學生吸煙，對學生進行煙草危害宣傳教育，及時勸阻和教育吸煙的學生戒煙。