日本基礎(chǔ)教育校長制的改革芻議論文

　　從20世紀(jì)90年代起，日本基礎(chǔ)教育面臨難以自持的危機(jī)。日本教育改革國民會議在《教育改革國民會議報(bào)告:變革教育的17條提案》報(bào)告中明確指出：“現(xiàn)今日本的教育正處于巨大的歧路”，“瀕臨難以自持的危機(jī)”。這種教育危機(jī)的一個突出體現(xiàn)就是基礎(chǔ)教育管理體制僵化、封閉、劃一的桎梏特征尤為明顯。而作為這一僵化、封閉、劃一的基礎(chǔ)教育管理體制重要組成部分的校長制同樣面臨危機(jī)。

　　1998年9月中央教育審議會發(fā)布的咨詢報(bào)告《關(guān)于今后地方教育行政的發(fā)展》中就曾詳細(xì)論及日本基礎(chǔ)教育校長制面臨的危機(jī)，其主要包括六個方面：一是由于這種對學(xué)校過強(qiáng)的制度控制，再加上學(xué)校輔助性管理決策機(jī)制的固有缺陷，學(xué)校的決策很少是以校長的權(quán)力和責(zé)任為基礎(chǔ)做出的；二是校長的任職期限過短，缺少按照自己的方針形成管理特色和調(diào)動教職員積極性的時間；三是校長和副校長依照年功序列的選任機(jī)制，使得富有熱情和才能的年輕教師和校外人才少有機(jī)會得到選拔；四是學(xué)校之間缺乏橫向競爭的機(jī)制與意識，從而造成公立學(xué)校整體上的個性缺失；五是校內(nèi)各種決定形成過程及各職務(wù)和執(zhí)行過程中，透明度缺乏、責(zé)任不明，學(xué)校是所在地區(qū)的教育機(jī)構(gòu)這一觀念比較薄弱，因而得不到家長和廣大居民的足夠信任；六是學(xué)校的封閉性，使得與家庭、社區(qū)之間的協(xié)作十分缺乏等等。日本廣島大學(xué)教育學(xué)博士李東林對這種嚴(yán)重危機(jī)更是一針見血地指出：在日本，公立學(xué)校的管理權(quán)擁有者是教育委員會，對校長的任命權(quán)也掌握在教育委員會的教育長手中。校長是在教育長的指揮監(jiān)督下，履行本校管理職責(zé)的最高責(zé)任者。可見，校長的“婆家”是教育委員會，“婆婆”是教育長。更有日本學(xué)者在與英國對比后，對本國校長做出這樣的形象比喻：如果英國的校長像“船長”，日本的校長則像“水手長”。船出航后，船長就擁有了絕對的權(quán)威和權(quán)力，而水手長只不過起著現(xiàn)場監(jiān)督的作用，事無巨細(xì)必須要依從船長的指示。顯然，校長制這一高度集權(quán)管理模式暴露的僵化、封閉、劃一的危機(jī)，嚴(yán)重制約了校長自主辦學(xué)的積極性、自覺性與主動性的發(fā)揮。拯救校長制的危機(jī)，成為日本基礎(chǔ)教育管理體制改革的重要內(nèi)容、緊迫任務(wù)和努力方向。

　　正是在此背景下，為拯救基礎(chǔ)教育校長制面臨的危機(jī)，日本立足于校長的權(quán)限、選任、資格、決策等方面，推出了系列改革舉措。

一、梳理政府與學(xué)校的教育管理職能，創(chuàng)設(shè)校長自主辦學(xué)必需的宏觀背景

　　有效梳理、界定政府與學(xué)校的管理職能，轉(zhuǎn)變政府職能，確立學(xué)校自主性，重建政府與學(xué)校的關(guān)系，這既是為校長自主辦學(xué)創(chuàng)設(shè)必需的宏觀背景，也是校長自主辦學(xué)順利實(shí)施的重要前提。這意味著學(xué)校的管理權(quán)在教育行政部門和學(xué)校特別是校長之間的重新配置。這方面的改革集中體現(xiàn)在修改學(xué)校管理規(guī)則，對其管理職能重新界定，改革后這種職能的主要變化包括：

　　1.由主導(dǎo)強(qiáng)制型向輔助支援型轉(zhuǎn)變

　　修改后的學(xué)校管理規(guī)則的一個重要變化就是在教育內(nèi)容及方法選用等具體運(yùn)營事項(xiàng)上，由強(qiáng)制性命令、指示型領(lǐng)導(dǎo)，轉(zhuǎn)向非強(qiáng)制性指導(dǎo)、建議性領(lǐng)導(dǎo)，把這些事務(wù)的管理第一責(zé)任者從教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)移到學(xué)校校長，進(jìn)一步增強(qiáng)對于學(xué)校的輔助與支援機(jī)能。與直接控制減少相對應(yīng)的是教育行政部門對學(xué)校的支持性和服務(wù)性機(jī)能的加強(qiáng)，主要包含兩方面內(nèi)容，一是幫助學(xué)校處理一些特殊情境，如突發(fā)事件、向父母及居民做出某些說明、與有關(guān)機(jī)構(gòu)的'聯(lián)系協(xié)調(diào)、媒體宣傳等；二是為學(xué)校提供必需的相關(guān)專業(yè)服務(wù)，如涉及兒童的保健衛(wèi)生、安全管理、設(shè)備管理及法律訴訟方面。

　　2.由直接管理型向間接管理型轉(zhuǎn)變

　　修改后的學(xué)校管理規(guī)則重新界定了政府與學(xué)校的職能，放松、弱化管制的程度，重新明確規(guī)定了在各項(xiàng)管理規(guī)定中，哪些是需要教育行政部門批準(zhǔn)或認(rèn)可做出的，哪些是只需學(xué)校事前呈報(bào)或事后報(bào)告的。批準(zhǔn)、認(rèn)可、事前呈報(bào)、事后報(bào)告，放松、弱化了管制的程度，反映了依法遞減的控制強(qiáng)度，從而實(shí)現(xiàn)教育行政部門對學(xué)校管理各領(lǐng)域的層級控制。這種在一些領(lǐng)域控制強(qiáng)度的降低與淡化，也正是學(xué)校自主增強(qiáng)、權(quán)限擴(kuò)大的一個方面。例如，一些學(xué)校例行的活動如需要在外留宿，原是需要經(jīng)過教育行政部門認(rèn)可的，改為事前呈報(bào)則強(qiáng)調(diào)了學(xué)校在這方面的決定權(quán)。

　　3.由微觀管理型向宏觀管理型轉(zhuǎn)變

　　此舉有助于減輕學(xué)校的行政負(fù)擔(dān)，因?yàn)檎罅课⒂^管理行為不可避免地給學(xué)校帶來繁雜的行政事務(wù)。日本的基層學(xué)校每年都承擔(dān)大量的各級各類調(diào)查統(tǒng)計(jì)、各學(xué)科競賽活動的組織任務(wù)，應(yīng)付來自都府縣各相關(guān)部門的事務(wù)委托或工作詢查，因此學(xué)校核心管理業(yè)務(wù)以外的行政負(fù)擔(dān)非常沉重。為使校長及教職員專注于職責(zé)，教育行政部門必須致力于通過整理，停止、精簡或減少對學(xué)校的依賴來減輕學(xué)校基層的行政冗務(wù)。

二、擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)，改革校長任職資格標(biāo)準(zhǔn)

　　校長自主辦學(xué)權(quán)力的擴(kuò)大既意味著責(zé)任和使命的進(jìn)一步加重，也意味著校長將擁有更多實(shí)現(xiàn)自己教育理念和進(jìn)行教育創(chuàng)新的機(jī)會。在這次學(xué)校管理權(quán)的下移和學(xué)校自主性與自律性增加的改革中，校長自主權(quán)的擴(kuò)大主要表現(xiàn)在三個方面：

　　1.學(xué)校人事管理權(quán)

　　現(xiàn)行制度下，教職員的人事調(diào)動，包括新人采用、退職、轉(zhuǎn)崗、職務(wù)升遷等人事權(quán)限方面都是由教育行政部門決定的。雖然《關(guān)于地方行政的組織及其運(yùn)營的法律》中規(guī)定校長在人事的結(jié)構(gòu)和人員的變動上具有提出意見的權(quán)力，但實(shí)際情況是這一權(quán)力形同虛設(shè)。正如日本一些普通初中的校長所說，學(xué)校有空崗待補(bǔ)時，校長的責(zé)任是向教育行政部門提出崗位要求，然后就是等待被確定的人選來跟他會談，中間的其他事情都與他無關(guān)。依照上述咨詢報(bào)告，在代課教師和特別非常勤講師的錄用上，允許校長推薦具體人選，提供給校長多名候選人，以此賦予“意見提出權(quán)”實(shí)質(zhì)上的意義。此外，校長對特別非常勤講師的評價(jià)將會直接影響到其以后的錄用，而日本正計(jì)劃實(shí)現(xiàn)“學(xué)校生力計(jì)劃”，計(jì)劃在3年內(nèi)，采用引進(jìn)社會人非常勤講教師和短期制教師5萬人，這為校長在該方面發(fā)揮作用提供了機(jī)會。校長還將在同一地區(qū)內(nèi)小學(xué)、初、高中之間實(shí)行教職員兼職的改革中擁有很大的決定權(quán)。2000年教育國民會議提案中提出將校長的人事權(quán)擴(kuò)展到所有正規(guī)編制的職員。比如2003年，大阪府教委有如下舉措：高中校長可以自行向社會公開招聘教師（限額兩人），并親自主持選考，合格者由校長向教委舉薦。雖然最后的決定權(quán)仍在教委手中，但校長的意見會被充分尊重。[2]

　　2.學(xué)校的財(cái)務(wù)預(yù)算權(quán)

　　日本中小學(xué)學(xué)校的財(cái)務(wù)預(yù)算，由地方政府的預(yù)算委員會負(fù)責(zé)編制。預(yù)算基本決定于學(xué)校的教職員和學(xué)生的規(guī)模，在編制流程中有聽取學(xué)校意見的環(huán)節(jié)，但編制決定權(quán)在地方政府，預(yù)算的執(zhí)行權(quán)原則上屬于地方行政長官，教育行政部門接受委任行使輔助執(zhí)行權(quán)，并進(jìn)一步委托校長執(zhí)行。如此一來，校長在預(yù)算執(zhí)行中的權(quán)限已經(jīng)非常狹窄了。改革要求除了在預(yù)算編制時可以更多考慮校長的意見外，專門設(shè)置能由校長商定的項(xiàng)目，以便支持本校個性化和特色化教學(xué)和管理的需要。同時，賦予校長在一定的預(yù)算額度內(nèi)自主決定財(cái)務(wù)內(nèi)容的權(quán)力。在校長的“財(cái)權(quán)”方面，一些地方在制定學(xué)校預(yù)算時，開始聽取校長的意見，并給予校長一定范圍及程度的預(yù)算編制權(quán)。橫濱市2001年開始，從財(cái)政中撥給每個高中500萬、初中400萬、小學(xué)300萬日元作為“創(chuàng)辦特色學(xué)校推進(jìn)費(fèi)”。校長可以自主地編制“推進(jìn)費(fèi)”的具體使用項(xiàng)目，年度使用中即使中途變更已制定的項(xiàng)目也被允許。

　　3.校長課程管理權(quán)

　　進(jìn)一步下放課程管理方面的權(quán)力，擴(kuò)大校長課程管理權(quán)。在制定學(xué)校教育目標(biāo)、指導(dǎo)重點(diǎn)、學(xué)校經(jīng)營等重點(diǎn)方面，校長卻擁有較大的自主權(quán)。在遵循教育法律、法規(guī)及學(xué)習(xí)指導(dǎo)要領(lǐng)（相當(dāng)于中國的課程標(biāo)準(zhǔn)）基礎(chǔ)上，校長可以根據(jù)地區(qū)性特點(diǎn)（包括自然環(huán)境、人文背景、教育環(huán)境等）以及學(xué)校的傳統(tǒng)和學(xué)生的實(shí)際情況，制定具體的、可操作的教育目標(biāo)。有調(diào)查表明，學(xué)校教育目標(biāo)的制定主要有三種類型：法規(guī)型（與法規(guī)規(guī)定的目標(biāo)相近）約占10%，實(shí)態(tài)型（具有濃厚的地區(qū)性及學(xué)校、學(xué)生特點(diǎn)的色彩）約占10%，并列型（法規(guī)型及實(shí)態(tài)型同時存在）約占80%。教育目標(biāo)一旦確定，教學(xué)及學(xué)習(xí)指導(dǎo)的重點(diǎn)、學(xué)校經(jīng)營的重點(diǎn)、課程的安排等都要圍繞它展開。此外，校長擁有校本課程商定權(quán)，有權(quán)決定在本校采取一些靈活的、有利于學(xué)生個體發(fā)展和學(xué)校教育特色形成的課程及其組織方式，如學(xué)生自選課程、自定節(jié)奏的選擇學(xué)習(xí)項(xiàng)目；實(shí)行彈性班級規(guī)模，生活和學(xué)習(xí)可以采取不同的編班，使用同一教材的學(xué)生可以根據(jù)習(xí)熟程度再分為小班教學(xué)；校外人士參與學(xué)校教育；優(yōu)秀教學(xué)法共享；促進(jìn)ＩＴ教育、英語教育中與真實(shí)場景和實(shí)物的結(jié)合等等。

　　“一個好校長就是一所好學(xué)校”，這也許有點(diǎn)言過其實(shí)，但校長的素質(zhì)高低直接決定著自主辦學(xué)的成功與否，卻是不爭的事實(shí)。為了確保擴(kuò)大的校長辦學(xué)自主權(quán)直接發(fā)揮作用，達(dá)到改革的預(yù)期目的，這次改革中對校長的任職資格更加注重經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰Αⅹ?dú)立見解與創(chuàng)造性。在校長的選任方面，各地方教委已向社會公開招聘。2000年文部省修改實(shí)施的《關(guān)于學(xué)校教育法實(shí)施規(guī)則等的部分改正的省令》中，原定校長必須持有教師許可證并具有5年以上相關(guān)教育職位的履職經(jīng)歷，現(xiàn)追加為具有10年以上相關(guān)教育職位經(jīng)驗(yàn)者，即使沒有教師許可證，也可被視為具有同行任職條件（在日本被稱為“民間人”或“社會人”）對待，都可以應(yīng)聘。原先以知識考察筆試為主的選拔考試所占的比重逐漸降低。校長的年輕化、任期長期化、開辟校外人士擔(dān)任學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的途徑、鼓勵校長吸收企業(yè)組織管理經(jīng)驗(yàn)的培訓(xùn)計(jì)劃、建立替代年功序列的新的評價(jià)體系等，也在積極的醞釀當(dāng)中。截至2003年4月，已有125人通過選考后走馬上任，其中58人是“民間人”校長。被聘用的“民間人”校長一般都是些銀行或大企業(yè)等部門經(jīng)理級人物。此舉的主要目的是加強(qiáng)學(xué)校與地方的交流和協(xié)作，學(xué)習(xí)企業(yè)的管理模式。