明代，承襲前代的制度，官員可以采用題本和奏本兩種方式上書皇帝。其中，彈劾、兵馬、錢糧、司法等公事用題本，陳述私事用奏本。清代前期，也沿襲了這種制度。但是，題本的擬寫和行文程序復雜，必須用仿宋體書寫，加黃，折面要求摘要，還需要謄寫副本，制作完畢后遞交通政使司轉內閣，經內閣學士審核、草擬批答后呈送皇帝，皇帝批閱后再經人用滿、漢文字謄清，然后發還，太過復雜。此外，題本很容易泄密，題本經過擬寫人、通政使司、內閣、皇帝、抄寫人等，環節多，過手者眾，難免泄露。而奏本雖然比題本簡單，但是要經歷與題本相同的環節，同樣存在著易泄密的缺陷。

　　順治年間，為了避免這些不便，產生了一種新的文書形式——奏折。奏折不拘格式，書寫自由，不必加貼黃，擬寫快捷，而且無須送通政使司轉內閣，可以直接呈遞，由皇帝親自啟閱批示、保密性很強。乾隆年間，為了便于臣下上書，上諭旨：“同一入告，何必分別名色。”從此，奏折成為了國家正式文書。

　　國家的事務何其復雜，有些事情只需皇上知會，不能公開言傳，于是，便出現了一種只能由皇帝知曉的奏折，稱為密奏或密折。 秘密奏折最早出現在順治朝。康熙繼位后，密折的作用越發重要，康熙認為使用密奏能使“人不能欺朕，亦不敢欺朕”，故予以推行，并命令親信文武大臣須經常向他“附陳密奏，故各省之事不能欺隱”。現存有康熙朝的密奏三千余件，系由百余人所呈，說明密奏的運用比順治時更廣泛。

　　雍正登位后，為了直接了解下情，整肅吏治，以加強皇權、鞏固統治，大力推行密奏，并建立起一套嚴密的制度，尚書、侍郎等官，每日一人輪班奏事，密折封進。同時，雍正朝有具折權的官僚隊伍較康熙朝大幅度擴大。據統計，康熙朝有秘密奏事權的官員僅100多人，而雍正朝短短13年便發展到1200多人。大學士、總兵官及各省督、撫、提、鎮、藩、臬皆可就有關政治、軍事、經濟、吏治、民情風俗等情況，具折密奏。此外，雍正朝密折制度已經程序化，自繕折、裝匣傳遞，到批閱、發還和收繳，都有條不紊運行。密折須具折人親筆寫好后，裝入折匣，然后遞送。為了及時收發、批閱、處理密折，雍正帝設立了專門轉呈、接受密折的機構 ——奏事處，由專門的奏事官接收、轉呈密折。凡擁有折奏事權的官員都是雍正帝安插在官僚中的“耳目”，而奏事人自己又受其他一個或幾個奏事人的秘密監督，形成互相監視的局面。這樣，人人都處于受監視的境地。

　　密奏制度使皇帝直接處理庶務，加強了皇權。此外，密奏不經通政使司、內閣等機構，因此，事情往往可以很快確定，大大提高了行政效率，此外，還使地方大員彼此制約、不敢違法擅權，有利于整肅吏治。