明代，承襲前代的制度，官員可以采用題本和奏本兩種方式上書皇帝。其中，彈劾、兵馬、錢糧、司法等公事用題本，陳述私事用奏本。清代前期，也沿襲了這種制度。但是，題本的擬寫和行文程序復(fù)雜，必須用仿宋體書寫，加黃，折面要求摘要，還需要謄寫副本，制作完畢后遞交通政使司轉(zhuǎn)內(nèi)閣，經(jīng)內(nèi)閣學(xué)士審核、草擬批答后呈送皇帝，皇帝批閱后再經(jīng)人用滿、漢文字謄清，然后發(fā)還，太過(guò)復(fù)雜。此外，題本很容易泄密，題本經(jīng)過(guò)擬寫人、通政使司、內(nèi)閣、皇帝、抄寫人等，環(huán)節(jié)多，過(guò)手者眾，難免泄露。而奏本雖然比題本簡(jiǎn)單，但是要經(jīng)歷與題本相同的環(huán)節(jié)，同樣存在著易泄密的缺陷。

　　順治年間，為了避免這些不便，產(chǎn)生了一種新的文書形式——奏折。奏折不拘格式，書寫自由，不必加貼黃，擬寫快捷，而且無(wú)須送通政使司轉(zhuǎn)內(nèi)閣，可以直接呈遞，由皇帝親自啟閱批示、保密性很強(qiáng)。乾隆年間，為了便于臣下上書，上諭旨：“同一入告，何必分別名色。”從此，奏折成為了國(guó)家正式文書。

　　國(guó)家的事務(wù)何其復(fù)雜，有些事情只需皇上知會(huì)，不能公開(kāi)言傳，于是，便出現(xiàn)了一種只能由皇帝知曉的奏折，稱為密奏或密折。 秘密奏折最早出現(xiàn)在順治朝?？滴趵^位后，密折的作用越發(fā)重要，康熙認(rèn)為使用密奏能使“人不能欺朕，亦不敢欺朕”，故予以推行，并命令親信文武大臣須經(jīng)常向他“附陳密奏，故各省之事不能欺隱”?，F(xiàn)存有康熙朝的密奏三千余件，系由百余人所呈，說(shuō)明密奏的運(yùn)用比順治時(shí)更廣泛。

　　雍正登位后，為了直接了解下情，整肅吏治，以加強(qiáng)皇權(quán)、鞏固統(tǒng)治，大力推行密奏，并建立起一套嚴(yán)密的制度，尚書、侍郎等官，每日一人輪班奏事，密折封進(jìn)。同時(shí)，雍正朝有具折權(quán)的官僚隊(duì)伍較康熙朝大幅度擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，康熙朝有秘密奏事權(quán)的官員僅100多人，而雍正朝短短13年便發(fā)展到1200多人。大學(xué)士、總兵官及各省督、撫、提、鎮(zhèn)、藩、臬皆可就有關(guān)政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、吏治、民情風(fēng)俗等情況，具折密奏。此外，雍正朝密折制度已經(jīng)程序化，自繕折、裝匣傳遞，到批閱、發(fā)還和收繳，都有條不紊運(yùn)行。密折須具折人親筆寫好后，裝入折匣，然后遞送。為了及時(shí)收發(fā)、批閱、處理密折，雍正帝設(shè)立了專門轉(zhuǎn)呈、接受密折的機(jī)構(gòu) ——奏事處，由專門的奏事官接收、轉(zhuǎn)呈密折。凡擁有折奏事權(quán)的官員都是雍正帝安插在官僚中的“耳目”，而奏事人自己又受其他一個(gè)或幾個(gè)奏事人的秘密監(jiān)督，形成互相監(jiān)視的局面。這樣，人人都處于受監(jiān)視的境地。

　　密奏制度使皇帝直接處理庶務(wù)，加強(qiáng)了皇權(quán)。此外，密奏不經(jīng)通政使司、內(nèi)閣等機(jī)構(gòu)，因此，事情往往可以很快確定，大大提高了行政效率，此外，還使地方大員彼此制約、不敢違法擅權(quán)，有利于整肅吏治。