試論國際環境治理發展趨勢及我國應對策略論文

1引言

　　20世紀50年代、60年代既是工業發展的時代，也是公害泛濫的年代，接踵而來的環境公害事件在震驚世界的同時，也動搖了人們對地球肆意破壞的信念，迫使人們不得不反省，人類究竟應該怎樣對待自然環境，怎樣對待地球。

　　20世紀60年代，羅馬俱樂部首先提出了“全球問題的概念”，并把對這一問題的研究稱作：“人類困境研究”。羅馬俱樂部提交給世界的第一個報告《增長的極限》把全球問題歸結為五大問題：世界人口問題、糧食問題、工業增長問題、環境污染問題、不可再生資源的消耗問題。這五大問題都涉及生態環境。全球環境問題的嚴峻性使國際環境治理提上了日程。

　　國際環境治理體系的建立與發展1972年6月，來自113個國家的代表在斯德哥爾摩舉行了聯合國人類環境會議。這是國際社會第一次試圖在全球層面解決環境和發展之間的問題，會議通過了環境問題的第一個全球行動計劃《斯德哥爾摩行動計劃》。此次會議的一個重要成果是要求聯合國建立聯合國環境規劃署。隨后，聯合國大會通過2997號決議，1973年1月正式成立聯合國在環境治理領域的核心機構——聯合國環境規劃署(以下簡稱“環境規劃署”)，總部設在肯尼亞首都內羅畢。作為環境問題的全球政府間決策組織，環境規劃署的主要作用是提供權威的環境評估、監測和信息，制定全球和區域環境協定，推動各國政府的環境行動和協調聯合國系統內各機構在環境領域的協調行動。為確保各項工作方案的落實，在環境規劃署設立由各國自愿捐款的環境基金作為開展工作的主要資金渠道。至此，國際環境治理體系開始建立。

　　環境規劃署自成立以來，在國際環境治理方面發揮了重要作用，特別是在審查評估全球環境狀況和多邊環境協定的發展方面。1995年環境規劃署理事會第十八次會議決定由環境規劃署組織編寫世界環境狀況的綜合報告，即《全球環境展望報告》，報告以五年為一個編寫周期。截至目前，環境規劃署已面向全球發布了5期全球環境展望報告，這一報告已成為國際環境領域的權威報告，為國際社會采取全球環境保護行動和各國政府制定環境政策提供了有價值的參考。在多邊環境協定的發展方面，環境規劃署開啟政府間談判進程，先后制定了“13個區域海行動計劃”、《保護海洋環境免受陸源污染全球行動計劃》《生物多樣性公約》《保護臭氧層維也納公約》及其《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》等一系列具有重大國際影響力的國際環境公約與協定。

　　在環境規劃署致力于開展行動應對全球環境挑戰的同時，聯合國系統內外也逐漸派生出一個復雜、縱橫交錯的國際環境治理結構。在聯合國系統內，1992年聯大通過決議，成立可持續發展委員會，審查環境與發展目標的實施進展情況。其他聯合國機構和專門機構在其工作方案中也包含諸多環境議程，如聯合國糧農組織的工作內容包括土壤管理和植被保護，世界衛生組織工作內容包含環境與健康，聯合國工業發展組織對工業與環境負有職責,世界銀行則通過它掌握的大量財政資源在保護環境和促進可持續發展方面發揮重要作用。一些聯合國系統外的區域組織和國家集團通過自己的決策機制，制定環境方案。

　　此外，一些區域金融機構，如各區域開發銀行也從事與環境相關的金融行動。眾多機構參與國際環境治理進程推動環境問題受到更大的關注和重視，并使環境事務更好地融入經濟和社會活動。然而，因缺乏強有力的領導者對全球環境事務進行統一協調，國際環境治理體系呈現零散無序狀態。這種狀態直接導致一些多邊環境協定不愿與其他協定合作，不愿分享或讓出它們視為其領地的部分，不注重國家報告的協調統一。一些機構為其自身的優先事項爭奪原本已經非常有限的資金和政治承諾，他們實施的環境治理項目往往出現重復投資、重復建設。

　　雖然聯合國大會于1997年通過《關于環境規劃署職能和授權的內羅畢宣言》，并明確規定，環境規劃署是“環境領域的主要聯合國機構”，其作用是“首要的全球環境權威，負責確定全球環境議程，促進統一執行可持續發展的環境事務，并作為全球環境的權威維護者”。但環境規劃署在設立之初就被定位為聯合國的一項環境方案，具有法律地位的參與國家只有58個，受聯合國經濟和社會理事會監管，不能直接向聯大報告，這直接決定了它在聯合國系統的政治、法律地位遠低于其他聯合國專門機構。環境規劃署的資金主渠道是聯合國常規預算撥款及環境基金，因其不是專門機構且會員國有限，因此獲得聯合國常規預算比例也遠低于其他專門機構。而環境基金為各國自愿性捐款，資金具有很大的不確定性。因此，環境規劃署在國際環境治理中難以真正實現聯大賦予的權力，發揮主導作用。正是在這一背景下，2000年,環境規劃署理事會第十次特別會議暨第一次全球部長級環境論壇通過了《馬爾默宣言》，該宣言指出，各國部長極為關切地注意到，環境狀況持續不斷惡化、自然資源基礎不斷受到削弱、所做承諾與實際行動之間差距巨大、還遠不能把環境因素納入經濟和社會發展的決策主流中、各項多邊環境協定的實施遇到各種挑戰。由于各國政府均認為當前的治理結構不能滿足環境議程的需要，因此決定授權環境規劃署開啟國際環境治理的改革進程。

2國際環境治理體系的改革

　　對于國際環境治理體系的改革，國際社會趨于一致的觀點是加強國際環境治理機構，也就是加強環境規劃署的地位和作用，增強其權威性，并確保國際環境治理具有更充足、更可靠、更可預見的供資。但是在具體落實條款上，由于利益訴求不同，各方的立場可謂涇渭分明。

　　歐盟和北歐國家作為全球環境議程的積極推動者，在談判伊始就強力推動將環境規劃署升格為聯合國環境組織，實行普遍會員制，即聯合國所有成員國均為環境規劃署會員國。美國秉承其一貫希望弱化聯合國影響力的立場，并出于對可能會大幅增加捐款的擔憂，聯合日本、加拿大、澳大利亞等國，明確不支持環境規劃署升格，并對普遍會員制表示質疑。