試析拆遷領域公共利益濫用的概念規約論文
摘要：當前公共利益在拆遷領域成為眾多違法行為的借口，必須明確概念避免濫用。本文運用透視疊加方法，剖析公共利益的法理基礎、法律要素、相對價值，認為要采用列舉式和概括式相結合的方式明晰公共利益。
關鍵詞：公共利益濫用；概念明晰；規約
一、問題的產生--公共利益濫用愈演愈烈
公共利益在法律中具有非常重要的作用，然而，現實中打著公共利益旗號的違法活動愈演愈烈，使得合法的私有財產得不到有效保護。"目前的強行征地、野蠻拆遷，既不依法律，也不講人道，人們對此指責甚多。然而批評者一遇到所謂公共利益，聲調便立即降了八度，仿佛理虧似的。"在這種保護色的前提下，違法事件層出不窮，"據國土資源部公布的數據顯示，到2004年12月，全國各地4000余個被核減的開發區，已經完整建成，占用了2萬多平方公里的土地。此外還有大量名義上的政府設施，如主要用于娛樂和商業目的的培訓中心和主要用于搞領導接待的城市辦事處等。這類工程絕大多數是以公共利益為名建成的。可以看出，普遍存在著以公共利益為幌子的商業拆遷。"[1]當前由此所引發的暴力拆遷，漠視生命更是時有發生。
公共利益之所以能夠被濫用，一來是因為公共利益概念的不確定，就如中國社會科學院法學研究員劉俊海所講"這是個非常遺憾的地方，我國沒有一部法律和行政法規能夠說清楚什么是公共利益……"二來是因為補償標準過低，不利于保護弱者的合法權益。
二、解構公共利益--以剖析、疊加的視角
"公共利益的不確定性"已是眾學者的普遍看法，然而作為一個重要的法律術語，如果從法理基礎、法律要素、相對價值等方面剖析，再歸納提煉已有研究成果多角度疊加，將能夠更準確界定概念。
1、公共利益的法理基礎：質優還是量多公共利益和私有利益都具合法性，法律之所以要求公共利益優先，是出于增長社會幸福的總和。公共利益涉及到的利益往往廣而多，法律由此取大去小，對其優先保護，以實現整體利益最大化，這是應該的。然而，"公共利益并不天然優于個人利益，公共利益與個人利益只有在量上的大小之差，而無質上的優劣之別。"[2]要實現公平正義，就不能因為"公共利益"而無視合法利益。
2、公共利益的法律要素：概念還是原則法律要素包括法律概念、法律規則和法律原則。概念是指通過反映客觀對象的特有屬性來指稱對象的思維形式，其往往表現為語言的詞或詞組，主要功能用來指稱思維對象"[3]，概念作為一個客觀事實，其內涵和外延務必明確，應該具有一定的指向性。而原則是指法律基礎性真理，原理或是為其他法律要素提供基礎或本源的'綜合性原理和出發點，具有很大的抽象性；同時，原則還具有如下特點：極強的穩定性，沒有具體的權利和義務規定，具有指導、協調作用，在一定情況下能為直接的行為規范或行為法律運用的具體依據起作用，具有一定的局限性，操作性不強。[4]可見，概念和原則的本質區別在于是否具有明確性，明確性的是概念。公共利益的不確定性，恰好說明公共利益是法律原則，而非法律概念，這正是癥結所在。
眾所周知，不同法律要素的作用各不相同，所側重和所要求也不一樣。法律概念要求清晰度高，內涵外延務必明確具體。法律原則清晰度沒有那樣苛刻，可在窮盡法條之后，針對具體情況自由裁量。因此，明晰公共利益的概念，并非要像法律概念一樣精確內涵外延，而是進一步界定公共利益，壓縮空間防止被濫用。
3、公共利益的相對價值：私有利益還是公共害處目前，學者分類利益主要關注權屬，根據權屬不同分為公有和私有，公有包括全民所有和集體所有。一般把公共利益認定是公有的利益，是相對某一共同體內的少數而言的，需要通過對比來明確概念。也有學者根據"公共"這個前綴，列出與之相關的概念，諸如共有，總有，共同等等，以權屬來劃分利益的公共和私有。
這種方法存在合理性，也不可避免產生缺陷：一是由于公共利益的不確定性，從利益占有來劃分，難以得出公共利益的本質和權益人，只能側面反映某些特點。二是看不到公共利益來源于個人合法利益，容易割裂和對立兩種利益。
筆者認為，公共利益這一偏正短語。公共相對私有，利益（好處）相對害處，公共利益的相對價值首先應是公共害處，其次才是私有利益。
法律在調整社會關系時，更應該看重行為的后果，而不是原有的身份，認定公共利益也應該首先考慮其總體價值實現的大小，再考慮其權屬形式。
三、規約公共利益--列舉與概括雙管齊下
1、綜合歸納已有研究成果以明確共性在不確定的前提下，有學者認為"公共利益是指體現最廣大的人民群眾的意志，為不特定的多數人所受益的客觀事實。"梁慧星先生也通過在物權法草案中對公共利益加以定義。江平教授則認為"世界各國都是用'社會公共利益需要'，而不是'國家利益'需要，這是用語上的差別。這個差別在哪里呢？社會公共利益是相對于商業利益而言的，國家利益是相對于私人利益而言的。"[5]。可見，不特定，多數人受益是學者對公共利益的普遍看法。
2、保證指導、預測、評價功能以明確法律原則規約公共利益要確保其指導、預測、評價法律功能，其中，明確原則內容在于實現指導和預測的功能，內容越明確，認知和指導行為的效果越明顯；確保實現評價功能則不在明確內容，而在將評價標準建立在動機后果而非權屬層面。
首先，應采用列舉和概括式并舉界定公共利益，盡管眾學者對公共利益的認識不盡相同，但已產生交集和共識，就要進行提煉吸收。并盡可能由立法機關詳細列舉公共利益的具體表現，以更好發揮法律的指導和預測作用。
其次，當前借公共利益強拆事件頻頻發生，要實現法律的評價功能，就要從動機后果評價，少從身份評價，當出現違法犯罪的時候，不能因為一方權屬是公共而免責，這樣才能保護弱者，彰顯法律公平正義，遏制強拆違法事件。
最后，應該重視價值的對比和取舍。私有利益和公共利益具有同一性，都是為了實現個體利益的最大化。當出現糾紛的時候，要從價值的質和量上進行對比和取舍，在質的對比中，人身權利要高于財產權利，生命權要高于健康權，物權要高于債權，所有權要優于其他物權，社會效益要優于經濟效益；在量的對比上，應該取重去輕，合理補償。
3、公共利益的界定
歸納總結已有觀點，筆者認為公共利益可作如下界定：指國家法律規定的公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護、森林保護事業以及能夠使整體利益優化具有開放性的多數人的利益。前半部分主要參考梁慧星先生的列舉式定義，以增強明確性，更好實現法律原則指導和預測功能，更明確指導公共利益的使用；后半部分是概括式定義，體現法律原則特點，并在本質上約束和指導自由裁量權的行使。對于后部分概念的適用，應該設置嚴格程序規范行使，首先，其前提要具備能使總體利益優化（即所謂的量廣、質優），并具開放性，多數人利益等構成要件；其次，要在公眾參與的場合進行表決，而非私了，畢竟已涉及公眾權益，應自覺要接受公共監督。
參考文獻：
[1]郎峰翹《略論城市房屋拆遷中的公共利益》中國經濟時報2005-7-1
[2]陶攀《2004年行政法年會公共利益的界定之議題研討綜述》《行政法學研究》2004年第4期，第138頁
[3]雍琦《法律邏輯學》法律出版社2004年1月第23頁
[4]孫笑俠、夏立安主編《法理學導論》高等教育版，2004年8月，第54頁
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