郊野單元規(guī)劃實施難點與關(guān)鍵方法論文

實用文時間：2021-08-31 手機版

　　上海作為國際化大都市，正處于高速發(fā)展的關(guān)鍵時期，自貿(mào)區(qū)的設(shè)立、長三角區(qū)域一體化進程加快，上海迎來了新一輪的發(fā)展機遇，但也面臨著土地資源緊缺的壓力。在用地總量上，2013底全市現(xiàn)狀建設(shè)用地已接近國務(wù)院批準的《上海市土地利用總體規(guī)劃》2020年的規(guī)劃目標[1],若按照以往的新增建設(shè)用地增長速度，將提前突破建設(shè)用地的“天花板”;在用地效率上，上海現(xiàn)狀的建設(shè)用地地均GDP產(chǎn)出僅為巴黎的1/3、東京的1/9[2],而上海的中心城地均GDP是全市均值的4倍多，土地產(chǎn)出差距主要在郊區(qū)[3].

　　在郊野地區(qū)，現(xiàn)狀建設(shè)用地絕大部分為工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地[4~6],現(xiàn)狀布局零星，基礎(chǔ)設(shè)施配套不全，土地利用效率較低；土地權(quán)屬和實際使用情況復(fù)雜[7],低素質(zhì)外來人口集聚，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)在環(huán)保、安全、社會穩(wěn)定等方面存在一定隱患。尤其是集建區(qū)外的工業(yè)用地絕大部分為高投入、高能耗、高污染、低效和布局零散的工業(yè)項目，給農(nóng)民生產(chǎn)、生活帶來了很大的影響。在全市郊野地區(qū)開展郊野單元規(guī)劃是保障上海可持續(xù)發(fā)展、促進城鄉(xiāng)一體化的必要手段，也是促進新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的重要突破口。

　　1 郊野單元規(guī)劃核心要點

　　2012年，上海市規(guī)劃和國土資源管理局提出“郊野單元規(guī)劃”,以土地綜合整治為平臺，以提升郊野地區(qū)生態(tài)效益和用地效率為首要目標，是對上海郊野地區(qū)開展全覆蓋單元網(wǎng)格化管理的新思路。

　　郊野單元規(guī)劃一般以鎮(zhèn)域為規(guī)劃編制單元，主要任務(wù)是落實總體規(guī)劃要求，整合相關(guān)專業(yè)規(guī)劃，依托土地綜合整治平臺，集聚相關(guān)政策資源，推進農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量化，促進建設(shè)用地布局優(yōu)化和利用效益提升、生態(tài)環(huán)境改善以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，是破解土地資源供需瓶頸、激發(fā)郊區(qū)發(fā)展內(nèi)生動力、加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新途徑。

　　郊野單元規(guī)劃的定位，其向上承接落實土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃任務(wù)要求，向下關(guān)注集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民收入長效增長需求，以集建區(qū)外現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化為前提，促進集建區(qū)內(nèi)外土地節(jié)約集約利用、郊野地區(qū)生態(tài)環(huán)境改善和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平提高，指導(dǎo)集建區(qū)外土地綜合整治和各類項目建設(shè)，是統(tǒng)籌集建區(qū)外郊野地區(qū)發(fā)展的綜合性規(guī)劃。

　　郊野單元規(guī)劃的核心內(nèi)容，包括以田、水、路、林等農(nóng)用地和未利用地的綜合整理、耕地質(zhì)量建設(shè)（含設(shè)施農(nóng)用地布局規(guī)劃等）和高標準基本農(nóng)田建設(shè)等基本內(nèi)容的農(nóng)用地（含未利用地）整治[8];通過確定集建區(qū)外現(xiàn)狀建設(shè)用地的分類處置方向和新增建設(shè)用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，重點通過對集建區(qū)外的現(xiàn)狀零星農(nóng)村建設(shè)用地、低效工業(yè)用地等進行拆除復(fù)墾實現(xiàn)減量化的建設(shè)用地整治；通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)集建區(qū)外農(nóng)村建設(shè)所涉及的各類專業(yè)規(guī)劃的整合三部分內(nèi)容[9,10].

　　2 開展郊野單元規(guī)劃的難點問題

　　從2012年底開始，上海市規(guī)劃和國土資源管理局分別以嘉北、青西、松南、浦江、長興島5個郊野公園和松江新浜、嘉定江橋、崇明三星等3個處于不同城鎮(zhèn)化進程的郊區(qū)鎮(zhèn)，開展郊野單元規(guī)劃試點探索[11].結(jié)合試點郊野單元的規(guī)劃實施，各區(qū)（縣）反映了工作推進的難點：

　　2.1 資金壓力大

　　郊野單元規(guī)劃的核心是建設(shè)用地減量化。減量化過程中涉及到工業(yè)企業(yè)的搬遷、宅基地歸并及村集體經(jīng)濟組織的'利益補償問題。減量后失去的原有企業(yè)的租金和稅收，主要依靠減量后掛鉤的地塊進行出讓予以反哺，不足部分由項目當?shù)卣袚?dān)。一些級差地租不明顯的鎮(zhèn)出讓地塊效益較低，很難填補失去的效益空缺；且目前享受市級出讓金返還的政策對象只是宅基地，沒有擴大至工業(yè)用地，區(qū)（縣）認為做到資金平衡客觀上存在很大困難。

　　2.2 街鎮(zhèn)積極性不高

　　對于減量化工作，市區(qū)兩級層面思想較為統(tǒng)一，但街鎮(zhèn)為實施主體，政策設(shè)計對街鎮(zhèn)層面短時間內(nèi)難以帶來明顯受益，總體積極性不高。街鎮(zhèn)認為減量化推進對集體經(jīng)濟組織收益影響大，集建區(qū)外建設(shè)用地還是以存量工業(yè)用地為主，集建區(qū)外的集體經(jīng)濟組織的大部分可支配收入來自于這部分土地的經(jīng)營收益，減量化將極大影響村級經(jīng)濟的發(fā)展；且街鎮(zhèn)普遍認為減量化后的釋放量不足以彌補經(jīng)濟收入損失量。

　　2.3 就業(yè)和社會穩(wěn)定問題

　　減量化工作前期搬遷安置過程中不確定因素較多，加上搬遷成本較高，時間跨度較長，從而影響整個減量化項目進度推進，尤其是個別減量化項目與市、區(qū)重大項目捆綁實施等其他因素，導(dǎo)致項目進度無法控制。對于原存量工業(yè)用地的職工，就業(yè)問題難以保證；對于農(nóng)村居民點，減量化工作需要充分尊重當?shù)孛恳粦艟用褚庠福盐枕椖客七M進度比較困難，對社會穩(wěn)定會帶來一定的隱患。

　　2.4 形成合力難

　　減量化工作涉及面廣，涉及到發(fā)改委、農(nóng)委、綠化市容局、經(jīng)信委、水務(wù)局、旅游局等多個相關(guān)部門，需要在各部門支持下共同開展推進。但目前減量化工作的開展仍以規(guī)土部門為主，合力效果不明顯。

　　3 郊野單元規(guī)劃關(guān)鍵途徑

　　郊野單元規(guī)劃順利推進的關(guān)鍵，一是靠大力推進建設(shè)用地減量化；二是研究出臺相關(guān)配套政策。

　　3.1 大力推進建設(shè)用地減量化

　　減量化是指對集建區(qū)外散亂、廢棄、損毀、閑置、低效的現(xiàn)狀建設(shè)用地進行拆除復(fù)墾，以達到現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量的整治活動。減量化的對象是集中建設(shè)區(qū)范圍（包括集建區(qū)和其他建設(shè)用地區(qū)）以外，“二調(diào)”底版上的建設(shè)用地地類（含工業(yè)用地、農(nóng)村宅基地以及其他建設(shè)用地）。近期減量化工作的重點是對集建區(qū)外高能耗、高污染、低效率的現(xiàn)狀工業(yè)用地（簡稱“198”工業(yè)用地）進行拆除復(fù)墾。

　　通過大力推進減量化，可以實現(xiàn)騰挪土地空間、盤活農(nóng)村集體土地、壯大集體經(jīng)濟組織的目標，能夠為上海郊野地區(qū)發(fā)展提供內(nèi)生動力，讓廣大農(nóng)民在不改變原來農(nóng)民身份的同時，均等享受城市建設(shè)的成果。

　　3.2 配套政策創(chuàng)新

　　針對目前推進過程中的問題，上海市規(guī)劃和國土資源管理局出臺的政策主要著眼于五個方面[12]:

　　（1）類集建區(qū)政策，對低效建設(shè)用地減量化建立空間補償機制。具體包括：減量化后給予減量化面積1/3的類集建區(qū)規(guī)劃空間獎勵，同時明確了類集建區(qū)的選址布局原則、用地功能的準建和限制要求；

　　（2）增減掛鉤升級版的指標和資金疊加政策。包括增減掛鉤雙指標騰挪、農(nóng)村宅基地置換建新出讓地塊市級出讓金返還、放棄類集建區(qū)空間的指標獎勵，以及簡化增減掛鉤相關(guān)規(guī)劃的審批流程；

　　（3）類集建區(qū)靈活的土地供應(yīng)方式政策，利于造血機制形成。如采取定向招拍掛給集體經(jīng)濟組織或授權(quán)區(qū)屬國有公司，或以限定地價、無償或平價提供經(jīng)營性物業(yè)給實施減量化的集體經(jīng)濟組織的土地供應(yīng)方式，為集體經(jīng)濟組織建立長效“造血機制”;

　　（4）研究適當調(diào)整控規(guī)，強化和加速造血功能。包括適當調(diào)整已批控詳中的規(guī)劃參數(shù)、用地性質(zhì)，以產(chǎn)生盡可能多的開發(fā)帶動效益等；

　　（5）建立引逼機制。將年度建設(shè)用地減量化計劃和新增建設(shè)用地計劃、新增補充耕地計劃一起分解下達到區(qū)縣，將減量化工作考核納入年度計劃管理等。

　　除此之外，市級也加大了政策聚焦和組合力度：

　　一是整合產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等多部門的政策和資源，以調(diào)整促減量。

　　二是加大對“198”區(qū)域的綜合執(zhí)法和業(yè)態(tài)管理，開展對違法用地和違章建筑的排查，對工商、稅務(wù)、環(huán)保、勞動用工等法律法規(guī)要求的企業(yè)加大打擊力度。

　　三是加大市級資金政策支持力度，緩解減量化前期啟動資金不足的問題。

　　四是強化區(qū)縣政府責(zé)任主體意識，統(tǒng)籌區(qū)縣各方面資源，加大區(qū)（縣）的資金投入和配套政策力度，各區(qū)縣建立農(nóng)民長效增收機制。

　　以上的關(guān)鍵技術(shù)，將有效解決區(qū)縣面臨的問題，為全市更好的推進郊野單元規(guī)劃打下良好基礎(chǔ)。

　　4 結(jié)語

　　集建區(qū)外建設(shè)用地是上海市總建設(shè)用地的重要組成部分，郊野地區(qū)是上海未來發(fā)展的主戰(zhàn)場。在“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的方針指導(dǎo)下，郊野單元規(guī)劃評估了既有規(guī)劃，保障了集中建設(shè)區(qū)外現(xiàn)狀低效建設(shè)用地的減量，優(yōu)化了存量用地的規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)，將存量用地的減少轉(zhuǎn)化為新增用地流量的增加，進而提高了用地質(zhì)量。隨著全市郊野單元規(guī)劃的全面鋪開和規(guī)劃實施，郊野單元規(guī)劃作為郊野地區(qū)重要的管理依據(jù)，在規(guī)劃實施和配套政策等方面尚需進一步深化研究。

　　參考文獻（References）

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　　[3] 莊少勤，史家明，管韜萍，等。以土地綜合整治助推新型城鎮(zhèn)化發(fā)展-談上海市土地整治工作的定位與戰(zhàn)略思考[J]. 上海城市規(guī)劃，2013,（6）：7-11.

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