自從證券業監管和保險業監管從人民銀行陸續分離出去以后,人民銀行雖然還負責著對信托投資公司、財務公司、租賃公司等的監管,但銀行業的監管已成為人民銀行的主要監管職能,因此,人民銀行的體制變動就成為銀行監管體制的連名詞。1998年,作為金融體制改革的標志性改革——人民銀行管理體制改革后,由于其在運行過程中的矛盾和困惑,使人們對我國中央銀行及其銀行監管體制的問題產生了新的爭議和討論,爭議的內容不外乎有三,一是中央銀行和銀行監管的關系問題;二是銀行監管的體制問題;三是銀行監管的路徑依賴和基礎問題。本文對此作一探討。
一、中央銀行與銀行監管體制的歷史回顧與主要經驗
從1948年12月1日起,中國人民銀行一直行使著國家銀行職能。改革開放后,隨著農業銀行、中國銀行等機構的建立,中國人民銀行開始履行從國家銀行向中央銀行的過渡。1984年1月1日,隨著中國工商銀行的建立,中國人民銀行開始專門行使中央銀行職能,從此,中國的中央銀行體制開始確立并不斷發展。應該說,從1984年以來的18年間,中國的中央銀行在調整中改革,在改革中不斷探索,始終謹慎從事。這與我國各方面對中央銀行作用的認識和要求不斷發生變化有關,同時中央銀行的地位在不斷調整之中,中央銀行的體制也在不斷改革之中。大致來說,中央銀行體制的發展經歷了三個階段:
第一階段:從1984年開始,中央銀行以金融調控為主要目標,圍繞穩定貨幣與經濟增長的關系開展工作,存款準備金、再貸款、再貼現成為最主要工具,支持和促進國民經濟穩定發展成為主要任務。相應地,這一時期的矛盾主要是中央銀行分支機構是講北京話、還是地方話,如何實現貫徹統一的貨幣政策與支持地方經濟發展的統一,成為改革面臨的重大課題,中央銀行分支機構的建與撤、權力的收與放大致圍繞這一命題來進行。
第二階段:從1992年開始,隨著中國金融機構的不斷增多,證券市場的發育、信托機構等的存在,銀行和保險業的競爭,尤其是宏觀金融失控和金融秩序混亂的狀況,人們對金融監管的重要性逐漸提高,對金融監管是否一定要隸屬于中央銀行開始產生爭議。尤其是1995年《中國人民銀行法》、《中華人民共和國商業銀行法》和《中華人民共和國保險法》頒布實施并從法律上確立分業經營、分業監管的體制后,這一話題更引起人們重視。
第三階段:從1998年開始,針對亞洲金融危機的嚴重局勢和中國經濟金融實際情況,黨中央、國務院決定對我國金融體制進行重大改革,其標志性的改革是建立跨省區的中國人民銀行分行,實施中國人民銀行與證監會、保監會的分業監管,相應地,中國人民銀行的內設改革也在不斷調整和改革。在這一階段,為適應中國加入WTO的需要和金融業競爭的全面展開,中央銀行的金融服務功能引起有關方面的重視,并被提到相應的.高度,金融服務在中央銀行三大職能的地位開始凸現。但金融監管的職能及其體制雖經頻頻調整,始終未理順。
事實上,只要我們回顧一下1984年以來中國人民銀行的運作過程,不難發現,中國人民銀行自從專司央行職能以來,始終沒有穩定過,前期圍繞是否設立縣支行幾經爭論,以后圍繞要不要撤銷又幾多爭論。至于在人民銀行上中層,與證監會的權限劃分及其人員分配,保監會的設立及其權限劃分等,對中央銀行權威性的影響是相當大的。即使在中國人民銀行分支機構的設置、內設機構的調整,與外匯管理局關系的梳理等方面也始終沒有停止過,中國人民銀行總行、分行、中心支行的權限劃分也在不斷調整之中。況且,在這期間,始終面臨中國人民銀行自辦的三產脫鉤問題,自身投資舉辦的城市信用社、證券公司、融資中心脫鉤問題,更面臨著與脫鉤后的農村信用社的關系問題。正因為這樣,中央銀行的不成熟、不穩定、不規范是可想而知的,在金融調控方面力度的有限性是顯而易見的,在金融監管方面的權威性也因此打了折扣。
中央銀行體制的動蕩和多變所產生的副作用是不言而喻的,當然,我們必須澄清的是,這大多不是中央銀行自身所為,而是我們在探索建立有中國特色的中央銀行體制時,學費和教訓在所難免,但也不得不引起我們的深思。下面就中央銀行及其銀行監管體制作些分析。
二、中央銀行與銀行監管本無必然聯系,但保持必要的體制粘連為好
從中央銀行制度的歷史發展看,中央銀行與金融監管并沒有必然的聯系,中央銀行作為銀行的銀行、發行的銀行、國家的銀行,其存在和產生的主要原因是為了解決信用貨幣的發行問題、票據交換與清算問題、政府融資問題以及銀行支付能力的保證,這實際上就是說,就其客觀性而言,貨幣政策與宏觀調控、支付清算與金融服務是中央銀行最基本的職責。
但由于中央銀行發行貨幣,辦理集中支付清算等方面具有壟斷性和優勢,因此,中央銀行與金融機構尤其是商業銀行和政策性銀行具有天然的聯系,與金融機構特別是商業銀行具有“脫不開的干系”。為了提高管理的效率,實現信息共享,也為了保持金融業的集中統一,一般地,讓中央銀行同時行使監管管理職能為好。這實際上是說,中央銀行既是貨幣發行的銀行、銀行的銀行、國家的銀行,又承擔金融監督管理職責。從我國實踐看,1984年以來,中國人民銀行從專門行使中央銀行職能起一直是這樣做的,只不過是將保險業的監管職能和證券業的監管職能另行分出而已。
根據上述分析,筆者認為,當前的中央銀行和銀行監管體制,從總體上來講是合理可行的,也就是說,這種將貨幣發行、貨幣調控和銀行監管統一于中央銀行的做法,從實踐上看有其優越性。其主要好處在于:一是信息共享。因為由于中央銀行統管貨幣政策,又對商業銀行實施金融監管,其兩者所需要的信息具有共同性,從而可以實現信息共享;二是功能互補。因為中央銀行對商業銀行實施金融監管,才有可能清楚地知道,它所制定的宏觀金融政策對商業銀行會產生多大的影響,從而做出更科學的決策;三是節省公共資源,也可節省辦公設施等方面的開支,從而有利于提高社會服務效率,節省公共資源。
但我們也必須認真地看到,目前我國的中央銀行其縱向之間存在著許多矛盾,銀行監管各部門之間也有不協調的因素,屬地監管還是法人監管的問題多年來也糾纏不清,不少人對中央銀行監管效率產生極大懷疑,也需要改進。因此,筆者主張,從中國作為一個發展中國家的實踐情況而言,保持中央銀行和銀行監管體制的粘連是合理而必要的,但如何實施粘連,則值得探討和研究。
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