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煙草系統(tǒng)公共行政論文

實(shí)用文 時(shí)間:2021-08-31 手機(jī)版

  一、中國(guó)傳統(tǒng)官吏考核制度的啟迪

  ①朝廷對(duì)官吏的考察分為肯定獎(jiǎng)賞與否定懲罰兩方面。對(duì)京官的肯定獎(jiǎng)賞考核方法如下。京察分為三等:一等為稱職;二等為勤職;三等為供職。對(duì)于如何確定等級(jí),朝廷定有四格,第一格曰守,第二格曰才;第三格曰政;第四格曰年。第一格“守”的標(biāo)準(zhǔn)有三:有清、有謹(jǐn)、有平;第二格“才”標(biāo)準(zhǔn)有二:有長(zhǎng),有平;第三格“政”的標(biāo)準(zhǔn)是有平、有勤;第四格“年”的標(biāo)準(zhǔn)包括有青、有壯、有康。守清、才長(zhǎng)、政勤、年或青或壯或健為稱職,列為一等;守謹(jǐn)、才長(zhǎng)、政平或政勤、才平、年或青或壯或健為勤職,列為二等。守謹(jǐn)、才平、政平,或者才長(zhǎng)、政勤、守平為供職,列為三等。清朝對(duì)官吏的問(wèn)責(zé)懲處以“六法”為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。“凡入于六法者,則劾”。六法,一曰不謹(jǐn),二曰疲軟無(wú)為,三曰浮躁,四曰才力不及,五曰年老,六曰有疾。不謹(jǐn)者、疲軟無(wú)為者革職,浮躁者降三級(jí)調(diào)用,才力不及者降二級(jí)調(diào)用,年老,有疾者休致。當(dāng)然,清代也非常強(qiáng)調(diào)其他法律責(zé)任與績(jī)效問(wèn)責(zé)的的分界,“凡官,貪者、酷者則特參,不入于六法”。亦即,對(duì)于官吏觸犯刑律的不法行為,不適用“六法”作為問(wèn)責(zé)懲處的依據(jù)。清代官吏肯定獎(jiǎng)賞及問(wèn)責(zé)懲戒考核制度之基本指導(dǎo)思想重在“有功、有為”,其與現(xiàn)代公共行政問(wèn)責(zé)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有差異,但與現(xiàn)代企業(yè)的崗位績(jī)效問(wèn)責(zé)指導(dǎo)思想切合甚近。

二、公共行政問(wèn)責(zé)與企業(yè)問(wèn)責(zé)辨異

  (一)公共行政行為被問(wèn)責(zé)的基本標(biāo)準(zhǔn)變遷

  1.秩序行政理念下以“合法性”作為公共行政問(wèn)責(zé)唯一尺度行政是面向未來(lái)以目標(biāo)為導(dǎo)向一系列的塑造活動(dòng),其呈現(xiàn)為管理、協(xié)調(diào)、自律、監(jiān)督等各種制度化的組織形態(tài)與動(dòng)態(tài)行為。基于國(guó)家公共權(quán)力及社會(huì)組織以及一般企事業(yè)單位的主體身份差異,行政分為公共行政、社會(huì)行政、私行政三種類型。傳統(tǒng)的公共行政以高權(quán)性、單方性、強(qiáng)制性為典型特征,傳統(tǒng)公共行政行為正當(dāng)與否判斷之最高標(biāo)準(zhǔn)在于“合法性”。行政行為之“合法性”的內(nèi)涵兼具“正當(dāng)性”與“合法律性”兩個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),“正當(dāng)性”是在政治學(xué)領(lǐng)域廣泛使用的一個(gè)模糊的概念,但“正當(dāng)性”也不是一個(gè)大而無(wú)當(dāng)?shù)拿~,它至少與選民同意及符合社會(huì)規(guī)律兩個(gè)變量正相關(guān)。“合法律性”是公共行政的特別強(qiáng)調(diào)的一個(gè)指標(biāo),也就是無(wú)法律即無(wú)行政。公共行政行為的“合法律性”旨在追求法律對(duì)行政的控制,無(wú)法律即無(wú)行政使法律“直接地將國(guó)會(huì)的特定組織決定呈現(xiàn)出來(lái),以及間接地創(chuàng)設(shè)可以持續(xù)產(chǎn)生民主正當(dāng)性的行政結(jié)構(gòu)。”②無(wú)法律即無(wú)行政是法教義學(xué)立場(chǎng)恪守的基本原則,其對(duì)于限制行政恣意、保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益,形成穩(wěn)定、法律致力追求的秩序形態(tài)具有重要作用。但片面強(qiáng)調(diào)公共行政的“合法性”是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)崇拜市場(chǎng)至上的一個(gè)極端,只是打造有限政府、守夜政府的理論武器,單純以“合法律性”作為評(píng)價(jià)、規(guī)制公共行政行為的唯一尺度,對(duì)于創(chuàng)造一個(gè)有活力、全面擔(dān)當(dāng)?shù)拇笳€是有所欠缺的。2.福利國(guó)家理念下以“合理性”標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)公共行政行為福利國(guó)家由英國(guó)W坦普爾在《公民與教徒》中用以區(qū)別“福利導(dǎo)向的民主國(guó)家”與“權(quán)力國(guó)家”。福利國(guó)家包括混合經(jīng)濟(jì)、充分就業(yè)、收入再分配和社會(huì)福利四個(gè)方面的內(nèi)容,其中的關(guān)鍵內(nèi)容是社會(huì)福利。福利國(guó)家理念目的在于鞏固資本主義國(guó)家的合法性,削抵沿著資本財(cái)富增長(zhǎng)邏輯產(chǎn)生的負(fù)面社會(huì)影響。福利國(guó)家有三種模式:自由的福利國(guó)家、社團(tuán)主義福利國(guó)家、社會(huì)民主主義福利國(guó)家。自由的福利國(guó)家仍然關(guān)注限制國(guó)家行動(dòng)的邊界,社團(tuán)主義福利國(guó)家強(qiáng)調(diào)權(quán)利的平衡,社會(huì)民主主義福利國(guó)家謀求普遍的由國(guó)家提供的待遇水平。雖然各國(guó)對(duì)實(shí)踐福利國(guó)家理念有差異,但也存有基本共識(shí),那就是國(guó)家應(yīng)該矯正市場(chǎng)失靈,維持社會(huì)公正、平等。福利國(guó)家理念對(duì)公共行政直接滲透的后果就是給付行政時(shí)代的盛行。給付行政突破了傳統(tǒng)以“合法性”標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)判斷公共行政行為的框架,但也向行政機(jī)關(guān)提出了新的挑戰(zhàn),那就是在資源稀缺的基本前提下行政機(jī)關(guān)如何為公眾提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡恼_、適當(dāng)?shù)姆?wù)。基于上述轉(zhuǎn)變,大陸法系與英美法系國(guó)家的司法審查由僵硬的“合法性”審查范圍延伸到行政裁量權(quán)“合理性”審查范圍。在大陸法系德國(guó),對(duì)行政行為合理性的審查主要適用“三階理論”,即比例原則,通過(guò)必要性、妥當(dāng)性、法益相稱性三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)予以權(quán)衡認(rèn)定行政行為是否合理。在英美法系,由于對(duì)如何正面認(rèn)定行政行為的合理性存有判斷上的分歧,轉(zhuǎn)而依靠反面排除即通過(guò)不合理性的認(rèn)定來(lái)確定合理的行政行為,凡是不屬于不合理的,就是合理的。具體而言,不合理包括兩個(gè)層次,一般不合理和實(shí)質(zhì)不合理,一般不合理又主要指不相關(guān)考慮和不考慮相關(guān)因素,以及行政行為發(fā)動(dòng)動(dòng)機(jī)不純正;實(shí)質(zhì)不合理則指Wednesbury不合理,Wednesbury不合理為英國(guó)格林法官創(chuàng)設(shè),是指明顯荒謬的,極其違反邏輯或公認(rèn)的道德準(zhǔn)則的行政行為。3.新公共行政理念下強(qiáng)調(diào)公共行政行為的規(guī)范價(jià)值新公共行政認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立受益者導(dǎo)向的公共行政,公共行政的正當(dāng)性是建立在滿足相對(duì)人需求和利益的基礎(chǔ)之上的,因此,公共行政的存在目的除了要關(guān)注和促進(jìn)一般公共利益的實(shí)現(xiàn)之外,同時(shí)更要關(guān)注少數(shù)族群和弱勢(shì)群體的利益保護(hù)。簡(jiǎn)言之,公共行政就是要關(guān)注和致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義。根據(jù)弗雷里德克森教授和馬苪尼教授的觀點(diǎn),新時(shí)期的公共行政應(yīng)當(dāng)注重以下幾個(gè)方面的問(wèn)題:1、公共行政的研究重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)重視行政機(jī)關(guān)的管理轉(zhuǎn)移到政策的議題和政策的建議;2、公共行政應(yīng)當(dāng)從單純的重視效率和經(jīng)濟(jì)因素轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暽鐣?huì)的公平和正義;3、公共行政應(yīng)當(dāng)從過(guò)去的價(jià)值中立轉(zhuǎn)變?yōu)榭紤]公共行政的價(jià)值和信仰問(wèn)題;4、現(xiàn)代公共行政關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)包括政府的倫理、誠(chéng)信、責(zé)任等問(wèn)題;5、有效的公共行政應(yīng)當(dāng)是在主動(dòng)與參與的民眾意識(shí)的系統(tǒng)中加以界定的。③顯然,在上述理論看來(lái),傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)和提供的公共行政服務(wù)的理性模型的正確性和官僚模型的有用性已經(jīng)受到了社會(huì)及民眾的質(zhì)疑和批評(píng)。雖然市場(chǎng)化、多元主義長(zhǎng)期以來(lái)被一些學(xué)者和官方用來(lái)解釋公權(quán)力的運(yùn)作,并且被視為有效制度設(shè)計(jì)之理論依據(jù),但是,面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)民眾日益變化的公共行政服務(wù)需求,市場(chǎng)化、多元主義已經(jīng)無(wú)法成為注釋公共行政的理論依據(jù)。正如弗雷里德克森教授所說(shuō),傳統(tǒng)的或者古典的公共行政追求兩個(gè)問(wèn)題的答案:我們?nèi)绾我袁F(xiàn)有的有限資源提供更多更好的服務(wù),或者說(shuō)在維護(hù)現(xiàn)有的服務(wù)水準(zhǔn)下我們?nèi)绾位ㄙM(fèi)最少(強(qiáng)調(diào)效率)④而在現(xiàn)代社會(huì),民眾需要的公共行政服務(wù)除了要求以上兩個(gè)方面之外,還要再加上另外一個(gè)更加重要的問(wèn)題:公共行政提供的服務(wù)是否能夠促進(jìn)社會(huì)的公平?正是社會(huì)和民眾對(duì)現(xiàn)代政府的公共行政服務(wù)中提出了這一更具正義性的價(jià)值新要求,加速了公共行政服務(wù)范式的變遷。在公共行政學(xué)學(xué)科史中,著名的西———瓦(沃爾多)之爭(zhēng)中,西蒙主張用邏輯實(shí)證主義建立一個(gè)公共行政學(xué)的經(jīng)驗(yàn)理論,也就是能使公共行政學(xué)成為一門(mén)科學(xué),沃爾多認(rèn)為公共行政學(xué)應(yīng)該關(guān)注價(jià)值問(wèn)題,建立一個(gè)關(guān)于公共行政學(xué)的規(guī)范理論。“效率顯然是手段而不是終極目標(biāo),終極問(wèn)題應(yīng)該是“為何而效率”(Efficientforwhat)”⑤。促進(jìn)社會(huì)公平正義顯然體現(xiàn)了公共行政的規(guī)范價(jià)值關(guān)懷。


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