最嚴(yán)格水資源管理制度研究論文
摘要：水是不可替代的基礎(chǔ)性公共資源，對水資源的配置、節(jié)約和保護(hù)是提升水的社會管理能力的具體路徑和有效措施。實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，構(gòu)建水資源配置、節(jié)約和保護(hù)體系是今后一個(gè)時(shí)期水利改革與發(fā)展在社會管理領(lǐng)域的工作重點(diǎn)。在貫徹落實(shí)這一制度之前，有必要結(jié)合管理中存在的一些問題，對這一制度的內(nèi)容予以詳盡分析與深入思考。
關(guān)鍵詞：最嚴(yán)格水資源管理；水資源管理制度；“三條紅線”；“四項(xiàng)制度”
１前言
自改革開放以來，我國以前所未有的速度創(chuàng)造了巨大的物質(zhì)財(cái)富,取得了舉世矚目的成就，同時(shí)也改變了中國的社會結(jié)構(gòu)以及自然風(fēng)貌，甚至局部或階段性地付出了生態(tài)環(huán)境的代價(jià)。隨著時(shí)間的推移，曾經(jīng)的隱患逐漸顯化，對水資源的過度開發(fā)利用引發(fā)的生態(tài)惡化問題尤為嚴(yán)重，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸。面對嚴(yán)峻的供水形勢,黨中央予以高度重視并采取一系列應(yīng)對措施。2011年，中央水利工作會議在北京召開，提出實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度。2012年，國務(wù)院出臺了《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，對該制度作出了全面部署和具體安排。這一制度的出臺對于改變我國目前的水資源應(yīng)用格局，解決我國水資源水環(huán)境問題、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。
２最嚴(yán)格水資源管理制度的內(nèi)容
2.1三條紅線
即水資源開發(fā)利用控制紅線；用水效率控制紅線；水功能區(qū)限制納污紅線。
2.2四項(xiàng)制度
2.2.1用水總量控制
2.2.1.1嚴(yán)格規(guī)劃管理和水資源論證首先要完善水資源規(guī)劃體系。在《水法》中專門有一章內(nèi)容講水資源規(guī)劃，要求地方政府編制本地的水資源規(guī)劃，經(jīng)過批準(zhǔn)后實(shí)施。依據(jù)規(guī)劃進(jìn)行水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)，按照規(guī)劃完成水資源的各項(xiàng)考核指標(biāo)，這就是水資源的綜合規(guī)劃體系。水資源論證也是新水法確定的一項(xiàng)制度。它要求建設(shè)項(xiàng)目要與當(dāng)?shù)氐乃Y源狀況相適應(yīng)，實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目要開展水資源論證。水資源論證的主要內(nèi)容有：論證取水的合理性，看一看這個(gè)項(xiàng)目是否符合國家的產(chǎn)業(yè)政策，是否高耗水高污染,不在國家鼓勵名錄里的項(xiàng)目不能上馬。還要看水源選擇是否符合國家對水源取水先后順序的.要求,我國取水的順序是先外調(diào)，后地表，再地下水，優(yōu)先使用非常規(guī)水源，就是再生水、中水等，以此來實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。另一個(gè)論證的內(nèi)容是取水水源的可靠性以及水源是否能保證項(xiàng)目用水的要求。如果一個(gè)大型項(xiàng)目一年需要1000萬m3水，可是項(xiàng)目選擇了一個(gè)一年只有幾百萬m3水量的水庫作為水源，這明顯是不能滿足需求的。另外一個(gè)評價(jià)指標(biāo)是企業(yè)的用水效率，要評判這個(gè)企業(yè)的用水效率是否達(dá)到國家或地方標(biāo)準(zhǔn)。河南省里的地方標(biāo)準(zhǔn)是河南省用水定額，它不但包括工業(yè)和生活用水，還包括農(nóng)業(yè)灌溉用水定額。再一方面是排污?？匆豢错?xiàng)目是否設(shè)排污口，所設(shè)排污口是否影響本地水功能區(qū)的水質(zhì)目標(biāo)。最后是對第三方權(quán)益的影響。這個(gè)在工業(yè)方面比較突出，過去的一些工程特別是蓄水工程、水庫、口門等，它們的用途基本上都是農(nóng)業(yè)灌溉，沒有預(yù)留工業(yè)、生活、生態(tài)用水的通道，如果需要就會擠占農(nóng)業(yè)灌溉指標(biāo)，這時(shí)就應(yīng)該通過農(nóng)業(yè)灌溉補(bǔ)償或者恢復(fù)工程設(shè)施來進(jìn)行等效替代。
2.2.1.2嚴(yán)格取水許可制度。通過嚴(yán)格實(shí)施取水許可制度，所有直接利用工程設(shè)施從江河，湖泊，地下取水的都要辦理取水許可證，稅費(fèi)改革之后取用水還要進(jìn)行納稅。這次進(jìn)行納稅清查時(shí)發(fā)現(xiàn)取水許可證的發(fā)放比例還不足納稅人的一半，數(shù)量差距很大。不落實(shí)取水許可制度就無法進(jìn)行水量統(tǒng)計(jì)，進(jìn)而無法進(jìn)行計(jì)劃用水管理。
2.2.1.3嚴(yán)格水資源有償使用制度。下一步，鄭州就要作為河南省的試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行水資源稅費(fèi)改革，通過征收水資源稅來落實(shí)水資源的有償使用制度。稅費(fèi)改革后，在超采區(qū)取用地下水按照非超采區(qū)稅額的2~3倍征稅；未經(jīng)批準(zhǔn)擅自取水或計(jì)劃外取用水的，按照原稅額標(biāo)準(zhǔn)的3倍征稅。通過經(jīng)濟(jì)杠桿也促進(jìn)了節(jié)約用水。以前一些大的發(fā)電廠和高耗水企業(yè)都是靠開采地下水進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)，實(shí)行稅費(fèi)改革以后大部分都換成了城市中水。一方面實(shí)現(xiàn)了優(yōu)水優(yōu)用，分質(zhì)供水，另一方面也減少了水資源的需求。
2.2.1.4嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)嚴(yán)格控制地下水開采，對本行政區(qū)域內(nèi)的地下水開采實(shí)行總量控制，按照總量控制指標(biāo)制定開采計(jì)劃。劃定全省地下水禁采區(qū)和限采區(qū)，進(jìn)行地下水用水總量和水位“雙控制”，嚴(yán)格規(guī)范地下水取水許可審批。
2.2.2用水效率控制制度包括全面加強(qiáng)節(jié)約用水管理，大力推進(jìn)節(jié)水設(shè)施“三同時(shí)”制度，計(jì)劃用水，加強(qiáng)取用水監(jiān)督管理。把節(jié)約用水貫穿于生產(chǎn)、生活的全過程，把用水定額落實(shí)到項(xiàng)目的取水審批和下達(dá)用水計(jì)劃等工作環(huán)節(jié)中。為了大力推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，開展了節(jié)水護(hù)水宣傳進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企事業(yè)單位、進(jìn)灌區(qū)等創(chuàng)建活動。后來，根據(jù)需要又開展了公共機(jī)構(gòu)節(jié)水型單位和重點(diǎn)行業(yè)節(jié)水型企業(yè)創(chuàng)建，通過加大公共機(jī)構(gòu)的節(jié)水力度提高用水效率，共建節(jié)約型社會。
2.2.3水功能區(qū)限制納污制度這項(xiàng)工作與環(huán)保部門相交叉，過去沒有得到重視，近年來才逐步開展。今后要嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)督管理，包括日常監(jiān)測，水功能區(qū)監(jiān)管，對綜合排污口每年要加強(qiáng)常規(guī)監(jiān)測。加強(qiáng)河道管理，特別是納入河長制的范疇以后，通過嚴(yán)格限制納污，推動河道的水生態(tài)保護(hù)。
2.2.4水資源管理責(zé)任和考核制度從2013年起，逐步建立了全國、省級、以及部分市縣三級水資源管理考核體系，把水資源開發(fā)利用、節(jié)約、保護(hù)的主要指標(biāo)納入到地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價(jià)體系中來，明確了水資源管理的責(zé)任主體是當(dāng)?shù)卣?，明確了地方行政長官負(fù)責(zé)制。
3水資源管理存在的問題
3.1水資源管理的投入機(jī)制問題
首先保證從事公益性水資源管理人員的正常開支，解決其醫(yī)療保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)等基本保障問題。加大對基層水資源管理工作的投入，著重水資源調(diào)查、水資源規(guī)劃，大力發(fā)展完善水資源監(jiān)測、計(jì)量、信息化管理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。提高水資源費(fèi)用于水資源管理工作的投入比例。
3.2基礎(chǔ)管理不到位
主要是各項(xiàng)規(guī)劃等基礎(chǔ)性工作落實(shí)不到位。比如說全省的綜合規(guī)劃很早就做好了，按照《水法》要求，各地市縣都應(yīng)該及時(shí)做好綜合規(guī)劃，可是這項(xiàng)工作很多地方都沒有做。城市發(fā)展應(yīng)該以水定城，可是很多地方在規(guī)劃之初就沒有考慮到用水的問題，現(xiàn)在雖然發(fā)展很快，最后水資源條件卻成為其發(fā)展的瓶頸。
3.3地下水的用水配置不合理
在人們的觀念中“靠山吃山，靠水吃水”，“水從門前過”，“水從地下來”是取之不盡，用之不竭的資源，很少考慮水還要計(jì)劃搭配著使用。由于思想認(rèn)識比較落后，管理比較粗放，缺乏整體觀，沒有把地表水和地下水統(tǒng)一、協(xié)調(diào)安排，大量超采和不合理利用地下水使地下水位不能保持在合理范圍內(nèi)，形成了很多大型漏斗區(qū)，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。
3.4生態(tài)用水問題
近年來由于搞生態(tài)文明治理，環(huán)境狀況和水生態(tài)都有了很大的好轉(zhuǎn)。特別是現(xiàn)在當(dāng)?shù)卣急容^重視，環(huán)保督查也很嚴(yán)格，每個(gè)城市都拿出大量資金搞污水管網(wǎng)改造，對水污染問題非常重視。但是城市污水的收集率還比較低，并且河道沒有生態(tài)流量，過去建的一些水利工程比如大型水庫，要么是結(jié)合發(fā)電放水，要么是結(jié)合灌溉放水，將來要把環(huán)境用水和生態(tài)用水的水量提到日程上來。
3.5法律法規(guī)建設(shè)還很滯后
為了配合這一制度的實(shí)施，國家出臺了一系列政策，但是很多文件中要求的內(nèi)容沒有法律的支撐，一些工作和制度創(chuàng)新推行的難度較大，迫切需要國家對一些法律法規(guī)進(jìn)一步修訂完善。比如取用水管理的在線監(jiān)測，環(huán)保排污在線監(jiān)測是在法的，可是水利部門的在線監(jiān)測就缺乏法律支持，部分取水戶只認(rèn)可國家安裝水表，不同意搞在線監(jiān)測，所以相關(guān)法律法規(guī)的修改完善還有待加強(qiáng)。
3.6隊(duì)伍建設(shè)問題
建立了一支管理隊(duì)伍和水政監(jiān)察隊(duì)伍，但是隊(duì)伍還不太規(guī)范。很多水政監(jiān)察隊(duì)伍和水資源管理隊(duì)伍雖然行使著行政管理職能和行政執(zhí)法職能，但有很多都是自收自支單位，任務(wù)就是收費(fèi)而不是從法律法規(guī)的角度去嚴(yán)格執(zhí)法。再一個(gè)就是人員少，人員素質(zhì)較低。從《水法》出臺到嚴(yán)格水資源管理。市、縣一級水資源管理人員數(shù)量很少，而實(shí)際上所有的管理工作都在基層，管理隊(duì)伍沒有支撐。另外水資源管理區(qū)域不平衡，部分市、縣還存在較大差距，基層水資源管理工作指導(dǎo)力度有待加大，管理隊(duì)伍的素質(zhì)和水平需要提高。要想搞好水資源管理，監(jiān)測、計(jì)量、信息化技術(shù)是必備的硬件條件，使這些硬件充分發(fā)揮作用的是具備一定業(yè)務(wù)水平的專業(yè)技術(shù)人員，所以人員素質(zhì)的提高是做好這項(xiàng)工作的重點(diǎn)。
4結(jié)語
水，作為大自然賦予的寶貴財(cái)富應(yīng)當(dāng)受到珍惜，對自然心懷敬畏，管好水、用好水是對人類及其他所有生命應(yīng)盡的責(zé)任，更是面向未來、永續(xù)發(fā)展的根本。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，快速高效的推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度，在全社會掀起廣泛的愛水、護(hù)水、合理用水的文明風(fēng)尚，以最積極的姿態(tài)和行動推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，以“望得見的水”為中華兒女留下“記得住的鄉(xiāng)愁”。
參考文獻(xiàn)：
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