摘要：土地是農業的最基本生產資料,作為一種生產要素,只有合理流動,才能提高使用效率。由于我國農村土地制度不完善等原因,土地流轉過程中還存在各種問題。解決這一問題的基本路徑是完善我國農村土地承包經營權權能,對土地流轉機制進行嚴格的制度匹配,規范土地流轉程序,嚴禁擅自改變耕地用途,合理確定土地流轉周期和流轉進程。
關鍵詞：土地流轉機制承包經營權農民權益農村土地制度
農村土地流轉的直接目的在于發展農村經濟，提高農民收入，改善民生，刺激國內需求，那么，如何才能達到這樣的效果呢？放手讓城市資本進入，只會讓資本大鱷不斷侵蝕廣大農民賴以生存的土地，置民生于險境。不斷強調政府干預，則有悖于建立服務型政府，也與市場經濟的規律不符。完全讓農民自己當家，以他們目前對市場的了解和自身利用土地的水平，很難真正建立起一個規范的土地流轉市場。由此可見，要想農地流轉達到預期目的，通過以上三種途徑都是不可能實現的。面對目前我國土地流轉的現狀，有必要建立起一整套新的農地流轉模式，而這個模式的核心在于培養一批有專業水準和高度職業道德的農地流轉的職業經理人。專門的農地流轉經理人作為農民利益的專門維護者，他們有足夠的知識和力量與強大的城市資本相抗衡，可以讓農地流轉的效益規模化、市場規范化，讓廣大農民從中獲益。農地流轉職業經理人在幫助農民進行農地流轉，維護農民利益的同時，也幫助政府改善了民生，規范了市場。
1 我國當前關于農村地權設定的立法現狀 1982年《憲法》第10條第4款嚴格規定:“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。1986年頒布的《民法通則》第80條也規定:“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓”。這表明在80 年代中前期中國對于農村集體所有土地都是禁止流轉的。1988年憲法有關條文規定“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。這在立法上第一次明確了農村土地流轉的合法地位。
同年修訂的《土地管理法》第2條也增加了“土地的使用權可以依法轉讓”的條文。自2003年3月1日起施行的農村土地承包法,以法律形式賦予了“農民長期而有保障的土地使用權”,其中第十六條規定, 承包方享有三個方面的權利: 依法享有包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利,有權自主組織生產經營和處置產品; 承包地被依法征用、占用的, 有權依法獲得相應的`補償; 法律、行政法規規定的其他權利。與此相對應的是,承包方也要承擔三個方面的義務:維護土地的農業用途,不得用于非農建設; 依法保護和合理利用土地, 不得給土地造成永久性損害; 法律、行政法規規定的其他義務。2007年10月1日起實施的《物權法》第61條規定:城鎮集體所有的不動產和動產,依照法律、行政法規的規定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權利。第128條則規定:土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定, 有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。未經依法批準,不得將承包地用于非農建設。顯而易見,該法律文件所調整的對象亦僅限于土地承包經營權的流轉,也就是其流轉不得改變承包土地的農業用途, 對于由農地向集體非農建設用地、國有土地方面的流轉未予涉及。
由上觀之,盡管中國農村土地流轉的法律規范經歷了一個從無到有,從不規范到日漸規范的過程。但由于在農村家庭承包經營責任制的長期發展中較少考慮法律因素,加之我國現行法律體系中沒有土地承包經營和流轉的中央立法, 也沒有專門的地方規章,因此農村土地流轉帶有明顯的自發性、盲目性與隨意性,土地糾紛日漸增多, 侵權行為時有發生。即使如上所述我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農業法》中有規定, 但諸多規定過于籠統, 有關內容和程序不夠明確具體, 缺乏可操作性, 導致許多地方出現有法難依的現象。
2 當前實施農村土地流轉面臨的法律難題
土地流轉的試點工作, 早在幾年前已在許多省、市開始進行, 但從這些試點地方近幾年的實踐看, 土地流轉在當前都面臨以下這些法律難題。
2.1農村土地承包權存在法律缺陷
農村土地承包權存在法律缺陷, 不利于農村土地的有效流轉《農村土地承包法》把農民的土地使用權界定為物權,把對土地的占有、使用、轉讓、繼承等權利都賦予了農民。但這部法律又規定農民的土地使用權不準抵押, 對農村土地流轉市場進行了限制, 農民擁有的土地承包經營權只是一種不完整的產權,農民不能方便地轉移成貨幣, 不能用作申請貸款的抵押品, 客觀上不利于土地資源的優化配置和農村非農產業的發展。另一方面, 法律規定農村集體擁有土地所有權,但由于現實生活中農村集體對土地所有權管理缺位,客觀上導致了土地所有權主體虛置。此外, 對承包土地因公益性建設、自然災害、退耕還林等造成的耕地喪失或減少, 怎樣相應變更土地承包合同, 也沒有做出具體規定。
2.2農村土地流轉行為很不規范
農村土地流轉行為很不規范, 農民的利益難以得到有效保護從目前農村土地流轉情況來看, 不同程度地存在隨意性和盲目性、違背農民意愿強制推行土地流轉、流轉的組織化程度低、流轉合同不完善等問題。一些公司進入農業生產領域, 大量低價收購農民土地, 有的基層組織和干部通過土地“反租倒包”謀利,房地產開發中非市場化出讓大量土地,土地征用及其利益分配不透明等, 不但導致大量改變土地用途的問題, 而且導致農民利益受損。
3 完善農村土地流轉制度的幾點立法建議 目前在一些地方, 由于農村稅賦的取消, 中央及地方對“三農”反哺的加強,農村工作“第一難”已從過去的收費轉變為土地流轉,由此可見對土地流轉需要區別對待。然而在風潮下,很可能發生地方政府趕時髦一哄而上,極容易對農民利益造成損壞。雖然《決議》已經明確了“依法自愿有償”的原則,并強調了“土地承包經營權流轉, 不得改變土地集體所有性質, 不得改變土地用途, 不得損害農民土地承包權益”。但因為《決議》面向宏觀, 還需要一部細則來規范、指導操作。因此, 當前土地流轉需要通過法律來規范, 惟有如此, 才能防止地方政府盲目把土地流轉面積當成政績,從而才能最大可能地保護農民利益。土地流轉立法能夠有效規范流轉行為, 充分保證“依法自愿有償”原則, 保護耕地紅線, 防止土地用途被改變。對于地方政府來說, 也能從中找到依據, 從而有效指導流轉,防止一不小心誤入雷區。
金融機構肯定要考慮交易風險,當要求農民提供擔保時,農民拿什么擔保? 這不利于農民致富和農村經濟發展,應該鼓勵支持各地探索宅基地流轉和抵押辦法。同時, 土地管理法、物權法等法律也要應形勢要求進行修改。其實三中全會公報,在某種意義上進一步明確了物權法第一百五十三條的立法含義。“比如‘適用土地管理法等法律’, 當時這么寫就是為了推動土地管理法適應形勢要求進行修改,從而為調整農村的土地制度提供一個法律根據。”因此,立法部門在這個公報出臺后, 土地管理法的相關修改工作也一定要參照公報中提出的事項和要求進行修訂。而物權法對這些問題都留出了空間,只要土地管理法修改了,到時物權法再適用這部法律就沒問題了。”
因此國家要適時地修改、完善及制定有關農村土地流轉的法律、法規, 為農村土地流轉提供切實可行的法律保障。比如要修改與《憲法》不協調的有關法律表述,如現行《土地管理法》63條可改為“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設;但符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地土地使用權可依照法律規定發生轉移”, 從法律層面允許農村土地流轉; 同時也要加快相應實施條例
出臺,以便于實際操作管理。另外, 在我國大多數地方政府或法院有關機構尚未形成處理土地流轉糾紛的規范化制度,也缺乏相關的法律條文與仲裁根據。因此,必須進一步制定仲裁土地經營權流轉糾紛的相關法律法規, 完善相關的爭端處理機制, 為解決土地流轉糾紛提供法律援助。
[1] 王關區
[2] 蔣滿元
[3] 田偉
[4] 王曦
[5] 胡立心
[6] 嘯風
[7] 封玲 參考文獻 論草原生態經濟系統的機制 廣播電視大學學報 農業生產經營的外部性問題與農業保護政策選擇 建立農村商品經濟的新秩序 當代中國農村土地法律制度發展研究 南京師范大學 2009年 從“兩權分離”談完善企業承包經營責任制 青島理工大學學報 2009年03期 探索土地流轉機制 安徽日報 2001年 瑪納斯河流域農業開發與生態環境變遷研究 南京農業大學 2009年
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