摘 要：德國的壞境立法與我國的環(huán)境立法歷來是我國法學(xué)界對比研究的課題之一。立法目的一致性、立法主體的多樣性和立法內(nèi)容的復(fù)雜性也一直困擾著學(xué)者。德國立法由失敗到成功到實施過程中的法律效果也對我國環(huán)境立法有很大啟示。我國應(yīng)以德國現(xiàn)行行政環(huán)境法為基礎(chǔ)綜合土地、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)境等各部門的特點，制定出一部符合我國國情的“法典化”環(huán)境行政法。

關(guān)鍵詞：德國環(huán)境立法;法典化;環(huán)境行政法;中國環(huán)境保護法

　　德國的環(huán)境法發(fā)展經(jīng)歷了一個漫長的發(fā)展過程才較為完善。我國的環(huán)境法雖然起步并不算晚、經(jīng)歷的時間也不短，但是由于種種原因，未能達到德國立法的先進水平。無論是以前失敗的德國“環(huán)境法典議案”，還是德國現(xiàn)行的環(huán)境行政法，都能對我國環(huán)境法的發(fā)展起到一定的指導(dǎo)意義。我們應(yīng)當(dāng)能夠從德國環(huán)境法的成功中吸取經(jīng)驗，從其失敗中獲得教訓(xùn)，從而更好地引導(dǎo)我國環(huán)境行政立法。

一、德國的環(huán)境立法及其經(jīng)驗教訓(xùn)

　　(一)德國早期環(huán)境立法“法典化”探索的過程

　　1.“法典化”①立法。

　　雖然說，在經(jīng)歷了多年的推動發(fā)展之后，“法典化”的構(gòu)想最終破滅，但是這一過程留下豐富的經(jīng)驗是值得我們研究和學(xué)習(xí)的。

　　德國是一個聯(lián)邦制的國家，存在著聯(lián)邦立法機構(gòu)和州立法機構(gòu)的兩層立法體制。在立法方面分為聯(lián)邦獨占性立法權(quán)和聯(lián)邦與各州共享的競合性立法權(quán)。經(jīng)由聯(lián)邦法律的明確規(guī)定，聯(lián)邦各州的立法機構(gòu)能夠?qū)Τ烁偤狭⒎ㄖ獾穆?lián)邦各州獨占的立法事項進行自己的立法，以及對聯(lián)邦沒有規(guī)定立法的事項進行立法調(diào)整。這種立法有明顯的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　(2)存在偏離性。德國原來的聯(lián)邦框架性立法在2006年的聯(lián)邦憲制改革遭到了廢止，同時改革對聯(lián)邦立法權(quán)限進行了重新劃分。州級偏離性立法權(quán)及與其相呼應(yīng)的分期立法制由此誕生。

　　州級偏離性立法制度是聯(lián)邦憲制改革的重大調(diào)整，各州享有的偏離性來源于競合性立法。各州有權(quán)通過設(shè)置各州內(nèi)部的法律對聯(lián)邦法律作出偏離的規(guī)定，包括了最重要的自然與風(fēng)景保護和水資源管理④，其中最重要的當(dāng)屬自然與風(fēng)景保護。對于這些偏離性的規(guī)定，就是在涉及規(guī)定中的事項時，聯(lián)邦與各州的法律取舍可適用“后法優(yōu)于前法”的原則。但是，不論從法律的效力還是法律規(guī)范的內(nèi)容來看，偏離性立法權(quán)并不都意味著各州可在任意時刻行使偏離性立法權(quán)來代替聯(lián)邦法律。

　　無論是從規(guī)范內(nèi)容、立法范圍還是立法技術(shù)上來看偏離性立法都必須來源于聯(lián)邦環(huán)境法的相關(guān)政策，必須符合聯(lián)邦法律內(nèi)在的立法精神。一般來說，地方的偏離性立法權(quán)不能在包括憲法、有關(guān)聯(lián)邦法律、歐盟法和基本法第七十二條第三款括號內(nèi)羅列的除外事項上得以體現(xiàn)。所以說，各州的偏離性立法權(quán)限的空間相對來說還是比較小的。

　　2.德國環(huán)境立法失敗的教訓(xùn)。

　　(二)德國新環(huán)境行政法的成功經(jīng)驗

　　2009年環(huán)境法典法案失敗之后形成的德國新環(huán)境行政法共分為四個部分：新《水資源管理法》、新《自然生態(tài)保護法》《非離子放射防護法》《環(huán)境法規(guī)清理法》。

　　1.環(huán)境行政法的范圍更加具體化，職責(zé)明確。

　　在德國聯(lián)邦立法體系中，有關(guān)水資源的管理事項屬于州級偏離性立法的權(quán)限范圍。就理論而言，各州應(yīng)當(dāng)再行立法(除與水資源及設(shè)備以外)然而，這部統(tǒng)一的法理論上來說已經(jīng)從足夠?qū)I(yè)的角度滿足各州的需要，各州沒有必要進行多余的立法。

　　(2)新《自然生態(tài)保護法》整合了各種立法的資源。德國的自然生態(tài)保護法是在已經(jīng)被替代的聯(lián)邦框架性立法權(quán)下產(chǎn)生的，聯(lián)邦憲制改革后，融入了競合立法體系中。這部生態(tài)保護法是聯(lián)邦法和州法結(jié)合的產(chǎn)物。該法的意義：能夠?qū)⒏鞣N立法的資源廣泛的整合在一起;由于自然生態(tài)保護屬州級偏離性立法范疇，因此，憲法規(guī)定的關(guān)于自然生態(tài)保護立法中不得偏離的一般原則亦須予以具體化;能夠保證代際自然生存基礎(chǔ)和生物物種多樣化的實現(xiàn)。

　　(3)《非離子放射防護法》填補了非離子放射防護方面的空白。該法從嚴格意義上來說并不屬于環(huán)境保護范疇，對于其納入2009的環(huán)境法典草案的理解，聯(lián)邦議會的'主張是由于對非離子放射防護一直存在法律漏洞，而且環(huán)境立法在非離子放射防護方面有著很大的空白，特別是在保護未成年人不受人為的紫外線輻射危害有關(guān)的法律的欠缺。民間自發(fā)組織的防護活動也并沒有起到很好的成效，因此，有必要進行該項立法。

　　(4)《環(huán)境法規(guī)清理法》確立了環(huán)境方面的法律規(guī)范的效力。從名字上來看，可以看出該法并不是環(huán)境方面的法律規(guī)范，其主要的用途就是清理廢止一些由于社會的發(fā)展或者是法規(guī)的變動而造成的已經(jīng)不具有意義的聯(lián)邦法律法規(guī)。聯(lián)邦憲制改革廢止了框架性立法是這部法律產(chǎn)生的主要根源，而先前的框架性立法涉及的法規(guī)的量是很龐大的，具體相關(guān)的法律有輻射防護法、環(huán)境影響評價審查法、環(huán)境污染損害法、環(huán)境救濟法、建筑法、基因技術(shù)法、爆炸材料法、環(huán)境統(tǒng)計法、聯(lián)邦環(huán)境局法、聯(lián)邦廢棄物法、廢水排放法等。

　　2.新環(huán)境行政法的進步。

　　四部行政法從不同的角度對環(huán)境法制工作做出了要求。其中三部是內(nèi)容上的，新的《水資源管理法》和新的《自然生態(tài)保護法》是對水資源以及自然資源方面的規(guī)定，作為環(huán)境立法的兩大基本法域的水法和自然生態(tài)法在這個系統(tǒng)中達到了實質(zhì)性的統(tǒng)一。《非離子放射防護法》是德國環(huán)境立法的一個創(chuàng)新，同時也體現(xiàn)出了環(huán)境立法方面的新想法，我們能夠看出其代表的環(huán)境立法的發(fā)展方向便是與時俱進，與科學(xué)俱進。最后一部《環(huán)境法規(guī)清理法》與前三部有著很大區(qū)別之處的，并不是對環(huán)境作出的實體性的規(guī)范，這種對已過時的法律進行清理，保證了現(xiàn)行符合實際的法律的實施并為將來進一步的環(huán)境立法鋪平了道路。

二、我國環(huán)境法現(xiàn)狀及存在問題

　　如從1997年起，我國先后制定了《環(huán)境影響評價法》《清潔生產(chǎn)促進法》《放射性污染防治法》《防沙治沙法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等立法，修訂了《固體廢物污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》《水法》《森林法》《草原法》《野生動物保護法》《土地管理法》等立法，頒布了《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展資源節(jié)約活動的通知》《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》《節(jié)能減排綜合性工作方案》《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》等政策性文件。這些立法、文件與我國1997年之前制定的與環(huán)境有關(guān)的立法一起，共同組成了有中國特色的社會環(huán)境法律體系。

　　特別是2015年1月1日，新的《環(huán)境保護法》開始執(zhí)行，我國環(huán)境法發(fā)展進入了新的階段。但這些成果在當(dāng)今法制國際化社會背景下仍顯得有不足之處。

　　(一)環(huán)境立法的目的不合理

　　《環(huán)境保護法》第一條“為保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法。”一切改善和保護環(huán)境防止污染的行為最終都是為了發(fā)展經(jīng)濟。從一定方面來說那邊可以這么講，既然是為了發(fā)展經(jīng)濟，那么在環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生沖突，甚至有關(guān)環(huán)境的保護會阻礙到經(jīng)濟發(fā)展時，便可以犧牲環(huán)境來發(fā)展經(jīng)濟。這似乎違背了環(huán)境法本來的意愿。我們可以看到，當(dāng)今的發(fā)達國家基本都是經(jīng)歷了在破壞環(huán)境中發(fā)展，然后在發(fā)展達到一定高度時再回過頭來治理環(huán)境的過程。我們都知道，整個大自然是一個完整的系統(tǒng)，一旦一個環(huán)節(jié)遭到破壞，整個系統(tǒng)都會產(chǎn)生巨大的影響，而治理對于環(huán)境來說，只能算是延緩其毀壞的速度。治理相較于預(yù)防來說，成本和功夫都要下的大得多。而德國環(huán)境保護的目的更多是對生物圈以及環(huán)境的可持續(xù)利用能力加以保護，同時強調(diào)環(huán)境保護是為了保護人體的健康和安全。 

       (二)環(huán)境保護管轄的權(quán)限分配不到位

　　德國憲法、法律和其他的規(guī)章對環(huán)境保護的權(quán)責(zé)都有明確的區(qū)分規(guī)定。德國環(huán)境法將其環(huán)境行政管理權(quán)責(zé)體系分為聯(lián)邦、州、地方三個級別。首先，聯(lián)邦政府的主要環(huán)境管理職能是一般環(huán)境政策的制訂、核安全政策的制訂與實施及跨界糾紛的處理。其次，州政府的主要環(huán)境管理職能是環(huán)境政策的實施，同時也包括部分環(huán)境政策的制訂等。聯(lián)邦在環(huán)境政策制訂及立法方面起到主心骨的作用，州在環(huán)境執(zhí)法方面負有主要的責(zé)任。在與聯(lián)邦或州的法律法規(guī)沒有沖突的情況下，地方對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境問題有著一定的自治權(quán)。在我國環(huán)境法中，環(huán)境保護領(lǐng)域?qū)嵭械氖墙y(tǒng)管和分管相結(jié)合的多部門多層次的執(zhí)法體制。環(huán)境保護法有規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府環(huán)保行政主管部門對本轄區(qū)環(huán)境保護責(zé)任實施統(tǒng)一管理，同時，13個行政主管部門依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)在環(huán)境污染治理和資源的保護方面有著監(jiān)督管理的權(quán)限。在此情況之下，環(huán)境保護出現(xiàn)了14個執(zhí)法的主體。如此多的主體就很容易出現(xiàn)兩種情況：一種情況是各部門爭著管轄，造成執(zhí)法的混亂;另一種情況，在遇到棘手的問題的時候，各部門都不想管轄相互推諉，環(huán)境問題如何能夠得到解決?!

　　(三)環(huán)境保護權(quán)責(zé)分配不確定

　　《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。”

　　第八條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加大保護和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益。”

　　第九條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強環(huán)境保護宣傳和普及工作，鼓勵基層群眾性自治組織、社會組織、環(huán)境保護志愿者開展環(huán)境保護法律法規(guī)和環(huán)境保護知識的宣傳，營造保護環(huán)境的良好風(fēng)氣。”雖然規(guī)定了各級人民政府、各個單位和個人應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域內(nèi)和責(zé)任范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，同時要采取有關(guān)的措施改善環(huán)境質(zhì)量，但是并沒有對具體的方面做出分配，即哪個部門、哪個人應(yīng)當(dāng)對哪方面的事項承擔(dān)責(zé)任。在德國，聯(lián)邦對整個環(huán)境法的執(zhí)行進行宏觀掌控，州和地方則根據(jù)其不同的情況靈活實施。州能夠在自己的權(quán)力范圍內(nèi)實施聯(lián)邦法律、法令和行政規(guī)章。聯(lián)邦在化學(xué)品、廢物越境轉(zhuǎn)移、基因工程和排放貿(mào)易等大的環(huán)境活動方面掌握著部分或者完整的執(zhí)行權(quán)力;而州則是在聯(lián)邦的監(jiān)督之下對核安全和輻射保護法等方面代表聯(lián)邦執(zhí)行法律法規(guī)。在立法權(quán)責(zé)、法律和政策的實施權(quán)責(zé)、環(huán)境規(guī)劃的權(quán)責(zé)、環(huán)保投資的權(quán)責(zé)四個方面，聯(lián)邦、州和地方的環(huán)境管理職責(zé)都有具體的分配。

　　(四)環(huán)境執(zhí)法問題突出

　　我國環(huán)境執(zhí)法方面面臨著環(huán)境執(zhí)法力度不夠強、環(huán)境執(zhí)法行為不規(guī)范等問題。這些問題的出現(xiàn)不無原因：首先，由于在環(huán)境立法方面的缺失，導(dǎo)致了政府無法將所有的環(huán)境法制工作的重點放在環(huán)境執(zhí)法上來[7];其次，環(huán)境立法的相關(guān)配套設(shè)施，即相應(yīng)的法規(guī)政策出臺的也相對緩慢;還有，由于法規(guī)政策的撰寫者多為學(xué)者專家，對于實際操作情況不是很了解導(dǎo)致了一些法規(guī)在真正運用到實際中時出現(xiàn)種種難以克服的問題。環(huán)境執(zhí)法主體過多、執(zhí)法權(quán)力過于分散，導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法過于混亂行政資源浪費也是一個很大的問題。而在德國等國家，從20世紀80年代起就將環(huán)境法制的貫徹重點轉(zhuǎn)移到了環(huán)境執(zhí)法當(dāng)中，并將環(huán)境執(zhí)法的地位提升到環(huán)境立法相當(dāng)?shù)膶哟危兄诃h(huán)境執(zhí)法的實施。德國聯(lián)邦政府、16個州和各個縣政府都設(shè)有官方的環(huán)保機構(gòu)。為了加強環(huán)境保護執(zhí)法，德國還專門設(shè)立了環(huán)保警察這一新的職位。環(huán)保警察隸屬于德國聯(lián)邦內(nèi)政部。每一名環(huán)保警察都要經(jīng)過一年半的專業(yè)訓(xùn)練來保證其具有相應(yīng)的專業(yè)素質(zhì)，而他們的工作便是在發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染時，及時采取補救行動。這一項創(chuàng)新是德國重視環(huán)境執(zhí)法的體現(xiàn)[8]。

　　(五)監(jiān)督檢查機制不夠完善

　　我國的環(huán)保法第二章對于監(jiān)督管理有了相對明確的規(guī)定。但是僅規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家環(huán)境保護規(guī)劃來制定具體的規(guī)劃，以及企事業(yè)單位違法的監(jiān)管。在中央對地方的監(jiān)管方面還沒有明確的規(guī)范，這樣會導(dǎo)致中央對地方缺乏有效監(jiān)督，地方環(huán)境執(zhí)法在缺乏監(jiān)督之下很容易出現(xiàn)“軟執(zhí)行”的情況，所以在加強地方權(quán)力的同時，也應(yīng)當(dāng)加大對其權(quán)力的監(jiān)督。德國在中央對地方的監(jiān)管方面已經(jīng)建立了相當(dāng)完善的環(huán)境管理監(jiān)督機制。州是環(huán)境管理的主要監(jiān)督機構(gòu)，中央對州的監(jiān)督主要是依靠法律和司法途徑，然而州對地方的監(jiān)督有著法律監(jiān)督、司法監(jiān)督和財政監(jiān)督等監(jiān)督方式。與此同時，為了制止地方保護主義，州直接負責(zé)著對企業(yè)環(huán)境違法的監(jiān)督。