摘 要：德國(guó)的壞境立法與我國(guó)的環(huán)境立法歷來(lái)是我國(guó)法學(xué)界對(duì)比研究的課題之一。立法目的一致性、立法主體的多樣性和立法內(nèi)容的復(fù)雜性也一直困擾著學(xué)者。德國(guó)立法由失敗到成功到實(shí)施過(guò)程中的法律效果也對(duì)我國(guó)環(huán)境立法有很大啟示。我國(guó)應(yīng)以德國(guó)現(xiàn)行行政環(huán)境法為基礎(chǔ)綜合土地、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)境等各部門的特點(diǎn)，制定出一部符合我國(guó)國(guó)情的“法典化”環(huán)境行政法。

關(guān)鍵詞：德國(guó)環(huán)境立法;法典化;環(huán)境行政法;中國(guó)環(huán)境保護(hù)法

　　德國(guó)的環(huán)境法發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程才較為完善。我國(guó)的環(huán)境法雖然起步并不算晚、經(jīng)歷的時(shí)間也不短，但是由于種種原因，未能達(dá)到德國(guó)立法的先進(jìn)水平。無(wú)論是以前失敗的德國(guó)“環(huán)境法典議案”，還是德國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境行政法，都能對(duì)我國(guó)環(huán)境法的發(fā)展起到一定的指導(dǎo)意義。我們應(yīng)當(dāng)能夠從德國(guó)環(huán)境法的成功中吸取經(jīng)驗(yàn)，從其失敗中獲得教訓(xùn)，從而更好地引導(dǎo)我國(guó)環(huán)境行政立法。

一、德國(guó)的環(huán)境立法及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

　　(一)德國(guó)早期環(huán)境立法“法典化”探索的過(guò)程

　　1.“法典化”①立法。

　　雖然說(shuō)，在經(jīng)歷了多年的推動(dòng)發(fā)展之后，“法典化”的構(gòu)想最終破滅，但是這一過(guò)程留下豐富的經(jīng)驗(yàn)是值得我們研究和學(xué)習(xí)的。

　　德國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制的國(guó)家，存在著聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)和州立法機(jī)構(gòu)的兩層立法體制。在立法方面分為聯(lián)邦獨(dú)占性立法權(quán)和聯(lián)邦與各州共享的競(jìng)合性立法權(quán)。經(jīng)由聯(lián)邦法律的明確規(guī)定，聯(lián)邦各州的立法機(jī)構(gòu)能夠?qū)Τ烁?jìng)合立法之外的聯(lián)邦各州獨(dú)占的立法事項(xiàng)進(jìn)行自己的立法，以及對(duì)聯(lián)邦沒(méi)有規(guī)定立法的事項(xiàng)進(jìn)行立法調(diào)整。這種立法有明顯的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　(2)存在偏離性。德國(guó)原來(lái)的聯(lián)邦框架性立法在2006年的聯(lián)邦憲制改革遭到了廢止，同時(shí)改革對(duì)聯(lián)邦立法權(quán)限進(jìn)行了重新劃分。州級(jí)偏離性立法權(quán)及與其相呼應(yīng)的分期立法制由此誕生。

　　州級(jí)偏離性立法制度是聯(lián)邦憲制改革的重大調(diào)整，各州享有的偏離性來(lái)源于競(jìng)合性立法。各州有權(quán)通過(guò)設(shè)置各州內(nèi)部的法律對(duì)聯(lián)邦法律作出偏離的規(guī)定，包括了最重要的自然與風(fēng)景保護(hù)和水資源管理④，其中最重要的當(dāng)屬自然與風(fēng)景保護(hù)。對(duì)于這些偏離性的規(guī)定，就是在涉及規(guī)定中的事項(xiàng)時(shí)，聯(lián)邦與各州的法律取舍可適用“后法優(yōu)于前法”的原則。但是，不論從法律的效力還是法律規(guī)范的內(nèi)容來(lái)看，偏離性立法權(quán)并不都意味著各州可在任意時(shí)刻行使偏離性立法權(quán)來(lái)代替聯(lián)邦法律。

　　無(wú)論是從規(guī)范內(nèi)容、立法范圍還是立法技術(shù)上來(lái)看偏離性立法都必須來(lái)源于聯(lián)邦環(huán)境法的相關(guān)政策，必須符合聯(lián)邦法律內(nèi)在的立法精神。一般來(lái)說(shuō)，地方的偏離性立法權(quán)不能在包括憲法、有關(guān)聯(lián)邦法律、歐盟法和基本法第七十二條第三款括號(hào)內(nèi)羅列的除外事項(xiàng)上得以體現(xiàn)。所以說(shuō)，各州的偏離性立法權(quán)限的空間相對(duì)來(lái)說(shuō)還是比較小的。

　　2.德國(guó)環(huán)境立法失敗的教訓(xùn)。

　　(二)德國(guó)新環(huán)境行政法的成功經(jīng)驗(yàn)

　　2009年環(huán)境法典法案失敗之后形成的德國(guó)新環(huán)境行政法共分為四個(gè)部分：新《水資源管理法》、新《自然生態(tài)保護(hù)法》《非離子放射防護(hù)法》《環(huán)境法規(guī)清理法》。

　　1.環(huán)境行政法的范圍更加具體化，職責(zé)明確。

　　在德國(guó)聯(lián)邦立法體系中，有關(guān)水資源的管理事項(xiàng)屬于州級(jí)偏離性立法的權(quán)限范圍。就理論而言，各州應(yīng)當(dāng)再行立法(除與水資源及設(shè)備以外)然而，這部統(tǒng)一的法理論上來(lái)說(shuō)已經(jīng)從足夠?qū)I(yè)的角度滿足各州的需要，各州沒(méi)有必要進(jìn)行多余的立法。

　　(2)新《自然生態(tài)保護(hù)法》整合了各種立法的資源。德國(guó)的自然生態(tài)保護(hù)法是在已經(jīng)被替代的聯(lián)邦框架性立法權(quán)下產(chǎn)生的，聯(lián)邦憲制改革后，融入了競(jìng)合立法體系中。這部生態(tài)保護(hù)法是聯(lián)邦法和州法結(jié)合的產(chǎn)物。該法的意義：能夠?qū)⒏鞣N立法的資源廣泛的整合在一起;由于自然生態(tài)保護(hù)屬州級(jí)偏離性立法范疇，因此，憲法規(guī)定的關(guān)于自然生態(tài)保護(hù)立法中不得偏離的一般原則亦須予以具體化;能夠保證代際自然生存基礎(chǔ)和生物物種多樣化的實(shí)現(xiàn)。

　　(3)《非離子放射防護(hù)法》填補(bǔ)了非離子放射防護(hù)方面的空白。該法從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)并不屬于環(huán)境保護(hù)范疇，對(duì)于其納入2009的環(huán)境法典草案的理解，聯(lián)邦議會(huì)的'主張是由于對(duì)非離子放射防護(hù)一直存在法律漏洞，而且環(huán)境立法在非離子放射防護(hù)方面有著很大的空白，特別是在保護(hù)未成年人不受人為的紫外線輻射危害有關(guān)的法律的欠缺。民間自發(fā)組織的防護(hù)活動(dòng)也并沒(méi)有起到很好的成效，因此，有必要進(jìn)行該項(xiàng)立法。

　　(4)《環(huán)境法規(guī)清理法》確立了環(huán)境方面的法律規(guī)范的效力。從名字上來(lái)看，可以看出該法并不是環(huán)境方面的法律規(guī)范，其主要的用途就是清理廢止一些由于社會(huì)的發(fā)展或者是法規(guī)的變動(dòng)而造成的已經(jīng)不具有意義的聯(lián)邦法律法規(guī)。聯(lián)邦憲制改革廢止了框架性立法是這部法律產(chǎn)生的主要根源，而先前的框架性立法涉及的法規(guī)的量是很龐大的，具體相關(guān)的法律有輻射防護(hù)法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查法、環(huán)境污染損害法、環(huán)境救濟(jì)法、建筑法、基因技術(shù)法、爆炸材料法、環(huán)境統(tǒng)計(jì)法、聯(lián)邦環(huán)境局法、聯(lián)邦廢棄物法、廢水排放法等。

　　2.新環(huán)境行政法的進(jìn)步。

　　四部行政法從不同的角度對(duì)環(huán)境法制工作做出了要求。其中三部是內(nèi)容上的，新的《水資源管理法》和新的《自然生態(tài)保護(hù)法》是對(duì)水資源以及自然資源方面的規(guī)定，作為環(huán)境立法的兩大基本法域的水法和自然生態(tài)法在這個(gè)系統(tǒng)中達(dá)到了實(shí)質(zhì)性的統(tǒng)一?！斗请x子放射防護(hù)法》是德國(guó)環(huán)境立法的一個(gè)創(chuàng)新，同時(shí)也體現(xiàn)出了環(huán)境立法方面的新想法，我們能夠看出其代表的環(huán)境立法的發(fā)展方向便是與時(shí)俱進(jìn)，與科學(xué)俱進(jìn)。最后一部《環(huán)境法規(guī)清理法》與前三部有著很大區(qū)別之處的，并不是對(duì)環(huán)境作出的實(shí)體性的規(guī)范，這種對(duì)已過(guò)時(shí)的法律進(jìn)行清理，保證了現(xiàn)行符合實(shí)際的法律的實(shí)施并為將來(lái)進(jìn)一步的環(huán)境立法鋪平了道路。

二、我國(guó)環(huán)境法現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

　　如從1997年起，我國(guó)先后制定了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《放射性污染防治法》《防沙治沙法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等立法，修訂了《固體廢物污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水法》《森林法》《草原法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《土地管理法》等立法，頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展資源節(jié)約活動(dòng)的通知》《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》《節(jié)能減排綜合性工作方案》《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》等政策性文件。這些立法、文件與我國(guó)1997年之前制定的與環(huán)境有關(guān)的立法一起，共同組成了有中國(guó)特色的社會(huì)環(huán)境法律體系。

　　特別是2015年1月1日，新的《環(huán)境保護(hù)法》開(kāi)始執(zhí)行，我國(guó)環(huán)境法發(fā)展進(jìn)入了新的階段。但這些成果在當(dāng)今法制國(guó)際化社會(huì)背景下仍顯得有不足之處。

　　(一)環(huán)境立法的目的不合理

　　《環(huán)境保護(hù)法》第一條“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。”一切改善和保護(hù)環(huán)境防止污染的行為最終都是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)。從一定方面來(lái)說(shuō)那邊可以這么講，既然是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，那么在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生沖突，甚至有關(guān)環(huán)境的保護(hù)會(huì)阻礙到經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，便可以犧牲環(huán)境來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。這似乎違背了環(huán)境法本來(lái)的意愿。我們可以看到，當(dāng)今的發(fā)達(dá)國(guó)家基本都是經(jīng)歷了在破壞環(huán)境中發(fā)展，然后在發(fā)展達(dá)到一定高度時(shí)再回過(guò)頭來(lái)治理環(huán)境的過(guò)程。我們都知道，整個(gè)大自然是一個(gè)完整的系統(tǒng)，一旦一個(gè)環(huán)節(jié)遭到破壞，整個(gè)系統(tǒng)都會(huì)產(chǎn)生巨大的影響，而治理對(duì)于環(huán)境來(lái)說(shuō)，只能算是延緩其毀壞的速度。治理相較于預(yù)防來(lái)說(shuō)，成本和功夫都要下的大得多。而德國(guó)環(huán)境保護(hù)的目的更多是對(duì)生物圈以及環(huán)境的可持續(xù)利用能力加以保護(hù)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)是為了保護(hù)人體的健康和安全。 

       (二)環(huán)境保護(hù)管轄的權(quán)限分配不到位

　　德國(guó)憲法、法律和其他的規(guī)章對(duì)環(huán)境保護(hù)的權(quán)責(zé)都有明確的區(qū)分規(guī)定。德國(guó)環(huán)境法將其環(huán)境行政管理權(quán)責(zé)體系分為聯(lián)邦、州、地方三個(gè)級(jí)別。首先，聯(lián)邦政府的主要環(huán)境管理職能是一般環(huán)境政策的制訂、核安全政策的制訂與實(shí)施及跨界糾紛的處理。其次，州政府的主要環(huán)境管理職能是環(huán)境政策的實(shí)施，同時(shí)也包括部分環(huán)境政策的制訂等。聯(lián)邦在環(huán)境政策制訂及立法方面起到主心骨的作用，州在環(huán)境執(zhí)法方面負(fù)有主要的責(zé)任。在與聯(lián)邦或州的法律法規(guī)沒(méi)有沖突的情況下，地方對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境問(wèn)題有著一定的自治權(quán)。在我國(guó)環(huán)境法中，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵭械氖墙y(tǒng)管和分管相結(jié)合的多部門多層次的執(zhí)法體制。環(huán)境保護(hù)法有規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府環(huán)保行政主管部門對(duì)本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)責(zé)任實(shí)施統(tǒng)一管理，同時(shí)，13個(gè)行政主管部門依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)在環(huán)境污染治理和資源的保護(hù)方面有著監(jiān)督管理的權(quán)限。在此情況之下，環(huán)境保護(hù)出現(xiàn)了14個(gè)執(zhí)法的主體。如此多的主體就很容易出現(xiàn)兩種情況：一種情況是各部門爭(zhēng)著管轄，造成執(zhí)法的混亂;另一種情況，在遇到棘手的問(wèn)題的時(shí)候，各部門都不想管轄相互推諉，環(huán)境問(wèn)題如何能夠得到解決?!

　　(三)環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)分配不確定

　　《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對(duì)所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。”

　　第八條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加大保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財(cái)政投入，提高財(cái)政資金的使用效益?！?/p>

　　第九條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳和普及工作，鼓勵(lì)基層群眾性自治組織、社會(huì)組織、環(huán)境保護(hù)志愿者開(kāi)展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳，營(yíng)造保護(hù)環(huán)境的良好風(fēng)氣?！彪m然規(guī)定了各級(jí)人民政府、各個(gè)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)和責(zé)任范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，同時(shí)要采取有關(guān)的措施改善環(huán)境質(zhì)量，但是并沒(méi)有對(duì)具體的方面做出分配，即哪個(gè)部門、哪個(gè)人應(yīng)當(dāng)對(duì)哪方面的事項(xiàng)承擔(dān)責(zé)任。在德國(guó)，聯(lián)邦對(duì)整個(gè)環(huán)境法的執(zhí)行進(jìn)行宏觀掌控，州和地方則根據(jù)其不同的情況靈活實(shí)施。州能夠在自己的權(quán)力范圍內(nèi)實(shí)施聯(lián)邦法律、法令和行政規(guī)章。聯(lián)邦在化學(xué)品、廢物越境轉(zhuǎn)移、基因工程和排放貿(mào)易等大的環(huán)境活動(dòng)方面掌握著部分或者完整的執(zhí)行權(quán)力;而州則是在聯(lián)邦的監(jiān)督之下對(duì)核安全和輻射保護(hù)法等方面代表聯(lián)邦執(zhí)行法律法規(guī)。在立法權(quán)責(zé)、法律和政策的實(shí)施權(quán)責(zé)、環(huán)境規(guī)劃的權(quán)責(zé)、環(huán)保投資的權(quán)責(zé)四個(gè)方面，聯(lián)邦、州和地方的環(huán)境管理職責(zé)都有具體的分配。

　　(四)環(huán)境執(zhí)法問(wèn)題突出

　　我國(guó)環(huán)境執(zhí)法方面面臨著環(huán)境執(zhí)法力度不夠強(qiáng)、環(huán)境執(zhí)法行為不規(guī)范等問(wèn)題。這些問(wèn)題的出現(xiàn)不無(wú)原因：首先，由于在環(huán)境立法方面的缺失，導(dǎo)致了政府無(wú)法將所有的環(huán)境法制工作的重點(diǎn)放在環(huán)境執(zhí)法上來(lái)[7];其次，環(huán)境立法的相關(guān)配套設(shè)施，即相應(yīng)的法規(guī)政策出臺(tái)的也相對(duì)緩慢;還有，由于法規(guī)政策的撰寫者多為學(xué)者專家，對(duì)于實(shí)際操作情況不是很了解導(dǎo)致了一些法規(guī)在真正運(yùn)用到實(shí)際中時(shí)出現(xiàn)種種難以克服的問(wèn)題。環(huán)境執(zhí)法主體過(guò)多、執(zhí)法權(quán)力過(guò)于分散，導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法過(guò)于混亂行政資源浪費(fèi)也是一個(gè)很大的問(wèn)題。而在德國(guó)等國(guó)家，從20世紀(jì)80年代起就將環(huán)境法制的貫徹重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了環(huán)境執(zhí)法當(dāng)中，并將環(huán)境執(zhí)法的地位提升到環(huán)境立法相當(dāng)?shù)膶哟?，更有助于環(huán)境執(zhí)法的實(shí)施。德國(guó)聯(lián)邦政府、16個(gè)州和各個(gè)縣政府都設(shè)有官方的環(huán)保機(jī)構(gòu)。為了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，德國(guó)還專門設(shè)立了環(huán)保警察這一新的職位。環(huán)保警察隸屬于德國(guó)聯(lián)邦內(nèi)政部。每一名環(huán)保警察都要經(jīng)過(guò)一年半的專業(yè)訓(xùn)練來(lái)保證其具有相應(yīng)的專業(yè)素質(zhì)，而他們的工作便是在發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染時(shí)，及時(shí)采取補(bǔ)救行動(dòng)。這一項(xiàng)創(chuàng)新是德國(guó)重視環(huán)境執(zhí)法的體現(xiàn)[8]。

　　(五)監(jiān)督檢查機(jī)制不夠完善

　　我國(guó)的環(huán)保法第二章對(duì)于監(jiān)督管理有了相對(duì)明確的規(guī)定。但是僅規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃來(lái)制定具體的規(guī)劃，以及企事業(yè)單位違法的監(jiān)管。在中央對(duì)地方的監(jiān)管方面還沒(méi)有明確的規(guī)范，這樣會(huì)導(dǎo)致中央對(duì)地方缺乏有效監(jiān)督，地方環(huán)境執(zhí)法在缺乏監(jiān)督之下很容易出現(xiàn)“軟執(zhí)行”的情況，所以在加強(qiáng)地方權(quán)力的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)加大對(duì)其權(quán)力的監(jiān)督。德國(guó)在中央對(duì)地方的監(jiān)管方面已經(jīng)建立了相當(dāng)完善的環(huán)境管理監(jiān)督機(jī)制。州是環(huán)境管理的主要監(jiān)督機(jī)構(gòu)，中央對(duì)州的監(jiān)督主要是依靠法律和司法途徑，然而州對(duì)地方的監(jiān)督有著法律監(jiān)督、司法監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督等監(jiān)督方式。與此同時(shí)，為了制止地方保護(hù)主義，州直接負(fù)責(zé)著對(duì)企業(yè)環(huán)境違法的監(jiān)督。