摘要：正確認識城鄉差距與城鄉差別是統籌城鄉發展的前提。我國城鄉差距具有多維度性：深層次的政治維度的城鄉差距以政府治理為核心；中間層次的經濟維度的城鄉差距以產業發展水平為代表；表層次的社會維度的城鄉差距以公共產品資源配置為標志。從三者之間的關系看，城鄉政治差距是導致城鄉經濟差距與城鄉社會差距的源頭，城鄉經濟差距是權力資源配置失衡的外在表現形式，城鄉社會差距是城鄉政治差距和城鄉經濟差距向社會福利領域延伸的結果。統籌城鄉發展要從政治層面的城鄉治理入手，經過以財政支農、工業哺農、城市助農為主體的城鄉經濟體制改革，最終實現以共享型經濟增長理念支撐下的城鄉公共服務均等化。

　　關鍵詞：城鄉差距；治理；產業；公共服務

　　一、城鄉差距與城鄉差別具有不同的內涵

　　城鄉差距與城鄉差別的內涵是完全不同的。集歷史現象與社會現象于一體的城鄉差距是一個國家基本社會制度框架內城鄉關系走向的表現形式。一個國家的基本社會制度決定財富的分配原則，建立在城鄉利益對立基礎上的城鄉差距擴大是資本主義制度下財富分配不公的必然結果。但對已有的城市與鄉村而言，他們各自能夠產出多少財富則是由各自的主業生產力水平決定的，而代表城鄉主業生產力水平的是城鄉工農業勞動生產率。如果一個國家實行社會主義制度，甚至達到了物質極大豐富的共產主義狀態，而且工農業勞動生產率達到同樣高的水平，此時，源自生產關系方面與源自生產力方面的城鄉差距都消滅了，但城鄉差別依然存在。由此看來，城鄉差別另有自己的特定內涵。

　　所謂城鄉差別是指城市與鄉村之間在城鄉生態景觀、城鄉主產業勞動方式、城鄉居民的集聚方式、生活方式與思維方式方面的客觀區別，它存在于任何階級社會的各個國家中。各個國家正在努力消滅的是城鄉差距，但不能消滅城鄉差別。自城市誕生以來，城鄉差別就存在，以后還將存在。以往我們常常講的“消滅三大差別”，其實指的是“消滅三大差距”，或者說是在對城鄉差別有誤解的情況下喊出的口號。城鄉差距是指在基本社會制度及其一系列衍生制度約束下由城鄉主產業生產方式而決定的城鄉發展水平的差距。通過這個界定可以看出，要消滅城鄉差距，就必須既要消滅使城鄉差距擴大的基本社會制度，又要使城鄉主產業勞動生產率水平同步提高。

　　在對待城鄉差距問題方面，還存在一個誤區，即人們往往認為只有社會主義國家在致力于縮小城鄉差距并力圖消滅城鄉差距，而西方資本主義國家沒有縮小城鄉差距。在資本主義初期，城鄉差距擴大的速度的確很快，城鄉對立關系十分突出。隨著資本主義的不斷發展，資本主義工業化與市場化的觸角逐漸伸入到農村與農業，盡管主觀上獲取剩余價值，但客觀上卻縮小了工農差距與城鄉差距。與社會主義國家相比，資本主義國家縮小城鄉差距的行為是被動的，是因工業品的銷售市場受到了落后農村、農業阻礙時才不得不去發展農業現代化與農村現代化；社會主義國家縮小城鄉差距的行為是主動的，是受基本社會制度價值取向影響而進行的提高農業生產力的行為。即使是這樣，并不能表明社會主義國家在消滅城鄉差距問題上不存在失誤，因為社會主義制度本身需要不斷完善，這就使我們不難理解為什么在中國仍然會出現城鄉差距擴大的問題，以至于今天我們用“統籌城鄉發展”來糾正過去城鄉差距方面出現的失誤。

　　二、城鄉差距問題的層次性分析

　　分析城鄉差距問題應從三個方面人手：一是系統的研究不同層次的城鄉差距，二是揭示城鄉差距的本質，三是明確導致城鄉差距拉大的歷史責任主體。

　　中國城鄉差距包括城鄉政治差距、城鄉經濟差距和城鄉社會差距。城鄉政治差距是最深層次的城鄉差距，它決定著中間層次的城鄉經濟差距與表層次的城鄉社會差距。通常狀況下，人們只重視城鄉收入差距這一城鄉社會差距的研究，很少能從城鄉經濟差距與城鄉社會差距背后挖掘出城鄉政治差距。源于計劃經濟時期形成的壓力型政治體制在城市與農村的表現形式是命令式的城市治理與鄉村治理。在壓力型政治體制約束下由任命型城鄉權力資源配置制度支撐的城鄉治理差距越來越大，而這種城鄉治理差距的產生原因恰恰是由于權力資源本身在城鄉之間的嚴重不平衡配置，權力資源的不平衡又導致城鄉之間經濟資源的不平衡與社會公共產品資源的不平衡。這表明，城鄉政治差距是城鄉經濟差距和城鄉社會差距的根源。

　　政府在城鄉差距擴大問題方面負有直接責任。政府是校正“市場失靈”的最后控制者，政府是戰略政策與制度的主要供給者。就市場機制的作用而言，城鄉差距在市場機制作用下無疑是越來越大，政府校正市場機制的結果體現了政府的宏觀調控績效和政府的統籌能力。就政府制定的戰略而言，重工業優先發展戰略是政府提出的，控制大城市發展的城市化方針是政府提出的；就政策與制度而言，城鄉二元戶籍制度是政府推出的，不平等的城鄉產品交換制度、差別化城鄉教育制度、不同的城鄉社會福利制度、城市優先的資源配置制度等也都是政府制定并加以實施的。而這些戰略的實施與制度的出臺恰恰是導致城鄉差距拉大的主要原因。 三、從多維度統籌城鄉發展的對策建議

　　城鄉差距問題是各種深層次矛盾的集中表現形式，而化解這些深層次矛盾的最好辦法是進行體制改革。為此，針對上述三個層次的城鄉差距，提出了相應的三類體制改革：政治體制改革、經濟體制改革和社會體制改革。

　　為從根本上剔除產生城鄉差距的.深層政治體制阻礙性因素，我們需要確定城鄉治理體制變革的價值取向，該價值取向是變壓力型治理體制為激勵型治理體制；變權利約束型治理為權利給予型治理；變人治型治理為法治型治理。當中國的政治體制改革取得了令人民群眾滿意的成績后，城鄉各級政府的科學決策、公正決策、公平決策才會在城市與農村的協同發展中起到積極作用，才能在城鄉生態環境保護、城鄉整體規劃與城鄉政府管制方面有所作為。面對日益嚴重的城鄉環境污染問題，城鄉各級政府應聯合起來為城鄉生態經濟發展創造良好的生態環境。面對城市的單純空間擴張與農村耕地的不斷減少之間的問題，迫切需要政府突破過去僅規劃城市而不規劃農村、僅規劃工業布局而不規劃現代農業基礎設施布局的工作思路，實現糧食安全前提下城鄉規模結構與城鄉空間結構之間的整體協調增長。

　　城鄉政治體制改革引領下的城鄉治理績效的提高是統籌城鄉發展的關鍵所在，而深層經濟體制改革則是統籌城鄉協同發展的最核心內容。市場機制慣性作用下優質生產要素不斷流出農村問題，需要統籌主體的政府干預機制在一定激勵機制作用下強制性的實現優質生產要素流入農村，這才能從根本上解決農業優質生產要素短缺問題。統籌主體政府還要推動工業反哺農業，在農業生產成為工業化整個鏈條中一個環節的基礎上，發展精細農業、訂單農業、生態農業、標準化農業。

　　縮小城鄉經濟差距的核心是縮小工農業發展差距，財政支農、工業反哺農業與城市支持農村只是發展農業的外部措施，農業要想真正成長為現代農業還必須有一系列新土地制度安排促進現代農業的快速發展。其中，動態土地承包權確認制度就是最重要的制度安排之一。為解決農村新生代農民被農村和城市雙重邊緣化問題，為適應農業規模經營的要求，我們主張改革以往政府單方面固定期限下的土地承包制度，代之以動態土地承包權確認制度和柔性土地承包權流轉制度。所謂動態土地承包權確認制度是指為適應農村新增人口組成的家庭也有土地供其承包而言的增量性動態土地承包權的確認制度。該制度是基于新生代農民在農村的生存問題而提出的，是化解新生代農民與老一代農民代際矛盾的新型制度安排。所謂柔性土地承包權流轉制度是在合法、合理、自愿前提下，規范農戶與農戶之間、農戶與非農戶之間以及農戶與集體組織之間發生的土地承包權流轉的制度。該制度解決了初始土地總承包權與后來土地分承包權之間的流轉問題，它既可以使土地走向規模化經營，也可以因地制宜使土地走向分散化經營。

　　與城鄉政治差距和城鄉經濟差距相比，城鄉社會差距更突出也更復雜。城鄉收入差距是城鄉社會差距的集中表現形式，城鄉收入差距又直接表現為城鄉消費差距和城鄉儲蓄差距，間接表現為城鄉教育差距、城鄉醫療衛生服務差距和城鄉社會保險差距。在這些形式的城鄉公共服務差距中，除城鄉儲蓄差距外，其余幾個方面的城鄉社會差距也都是關系著每一個農民的切身利益。然而，從農村居民的生存安全角度講，消除城鄉消費差距、培養城鄉生態消費是縮小城鄉社會差距的首要目標。城鄉生態消費不僅是城鄉循環經濟的理性延伸與內在要求，而且也是城鄉社會福利水平的最基本體現形式。所謂城鄉生態消費是指良好的消費環境下基于自然人意義上的安全消費、適度消費與無污染性消費和基于法人意義上的節約型消費與可再利用型消費等的總稱。消費水平的提高只是城鄉居民在生活方面的福利改善結果，教育質量的提高與教育機會的均等才是城鄉公民福利增進和實現公共服務均等化的標志。一個人的受教育程度在一定意義上決定了其收入水平與消費水平及醫療保障等其他社會福利狀況。因此，實現城鄉教育均等化顯得格外重要。平衡城鄉教育就要從徹底轉變教育觀念與科學評價教育績效人手，在城鄉基礎教育投資體制下，實現城鄉基礎教育均衡發展的目標，實現就業最大化指向下的城鄉職業教育均衡，實現城鄉學生接受高等教育的機會平等。為更好保障農民的健康，要在廣大農村的縣、鄉、村充實或新建衛生院、衛生所，并配置一定數量的優質醫療資源，以緩解農村就醫難的問題。

　　依據共享型經濟增長的分配原則，城鄉居民獲得一致的社會保障特別是統一的城鄉社會保險是統籌城鄉社會協同發展的應有內容之一。面對中國“未富先老”的挑戰，從現有國情出發，構建城鄉統一的、較低水平的社會養老保險是切合實際的選擇。為此，建議推行三層城鄉養老保險制度。第一層為中央政府為城鄉居民繳納的社會養老基金，第二層是省級政府或家庭為老年人繳納的社會養老基金，第三層的繳費主體是個人。鑒于當前的嚴重失業問題，建立涵蓋農村體力型失業者、城鎮知識型失業者與國企下崗型失業者在內的雙層失業保險制度，是保持社會穩定的關鍵所在。對此，要在《失業保險條例》基礎上出臺《失業保險法》，要明確法定失業保險繳費主體，要成立專門的“失業保險與創業指導所”，促進就業與再就業工作向縱深發展。