摘 要：預算績效管理理念已經得到各級財政和公共部門的廣泛認同，并制訂了有關制度，初步建立了部門預算支出績效評價體系，部門預算監督也得到加強。但仍未實現我國政府預算績效管理制度的根本變革，改革的理論研究亟待加強，改革的制約因素較多，改革的組織保障力度不夠，考核體系也有待完善。應逐步建立起以預算產出與結果為核心，以部門預算及其項目支出為切入點，包括部門預算編制、支出評價、組織監督等內容在內的，全面系統的部門預算績效管理制度體系。

　　關鍵詞：部門預算；績效管理；部門預算編制；部門預算支出評價；部門預算監督

　　一、我國部門預算改革及其績效管理制度創新

　　20世紀90年代以來，隨著我國市場經濟體制的逐步確立，政府預算管理制度也經歷了一系列重大改革。改革的一個重要出發點是盡快實現政府預算管理活動的科學化，提高預算管理的績效。主要的改革內容包括：部門預算改革、復式預算改革、預算收支改革以及公共支出管理改革等。其中，部門預算改革作為其他預算管理改革的具體制度載體及其追求績效的改革方向與創新理念逐漸得到各級政府的重視，并已不同程度地付諸實踐。

　　1．我國部門預算改革進程

　　2000年是我國部門預算改革的起始之年，改革的主要內容包括：提前編制預算，延長預算編制時間，按照法定時間批復預算；將以往自上而下的代編方式轉變為自下而上的匯總方式，從基層預算單位開始編制預算；采取綜合預算編制方法，要求部門將所有收支統一納入部門預算；實現“一個部門一本預算”的統籌安排，將一個部門所有的收支都按照統一的編報內容和形式在一本預算中反映；開始向全國人大報送部門預算等。之后，我國部門預算改革逐步深入。2002年，正式按照新的方法編制部門基本支出預算和項目支出預算；按照新的政府預算收支科目細化部門預算編制；正式編制政府采購預算；加大預算外資金納入預算管理的力度，試行“收支兩條線”管理。2005年，部門基本支出預算定員定額標準體系進一步完善，并擴大管理范圍；加強項目支出預算管理的基礎工作；研究制定部門預算績效考評管理辦法。2007年，全面實施政府收支改革，積極進行項目支出經濟試點。［1］此外，項目支出預算滾動管理、國庫集中收付制度、政府采購制度、“金財工程”、財政撥款結余資金管理、加強資產管理與預算管理的有機結合等改革內容都在不斷完善和推進之中。

　　然而，我國部門預算管理改革尚處于初始階段，目前的改革仍只是主要以對預算資金投入的控制為導向。隨著公共財政體制改革的推進，部門預算績效管理改革的滯后必將制約公共財政體制框架總體效能的發揮。因此，作為部門預算改革的延續、提升，乃至制度變革，部門預算績效管理制度的構建已經成為確保我國政府預算制度適應社會發展與財政體制制度改革新形勢并高效科學運行的重要管理措施。

　　2．部門預算績效管理改革的探索孫克競：我國部門預算績效管理改革評價與深化思路

　　目前，我國部門預算績效管理改革的相關探索主要表現在以部門預算支出績效評價為代表的改革實踐。［2］［3］同時，將績效管理與部門預算改革相結合的理論研究與國外借鑒也正逐步深入。

　　我國推行部門預算改革后不久，部門預算績效管理改革的實踐探索也隨之展開。從2003年起，財政部就開始制定部分行業的績效考評管理辦法，組織部分中央部門開展部門預算支出績效考評試點工作。這些實踐工作在一定程度上加強了對部門預算支出效果的管理，提高了財政資金使用效益，促進了績效管理理念的普及。2005年，財政部研究制定了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》；2006年，財政部選定了農業部“農業科技跨越計劃”等4個項目進行績效考評試點；2007年，財政部選擇了教育部“高校建設節約型社會”等6個項目繼續進行績效考評試點。此外，地方各級財政部門與部門預算單位也制定了一系列績效考評工作規范，并逐步擴大改革試點范圍。［2］［3］同時，近年來，無論中央政府還是地方政府，無論財政部門還是各部門預算單位以及相關研究機構和學者，都對部門預算績效管理改革制度創新等相關問題進行了各自深入的理論研究。

　　二、部門預算績效管理改革的總體評價

　　通過近幾年中央預算部門和各地方政府圍繞預算支出績效評價展開試點工作，我國部門預算績效管理改革實踐已經初步取得了一些成效，但改革中存在的問題更為突出，建立健全具有中國特色的部門預算績效管理制度體系仍然任重而道遠。

　　1．改革取得的主要成效

　　首先，預算績效管理理念已經得到各級財政和公共部門的廣泛認同。黨的“十六屆三中全會”明確提出建立預算績效評價體系，此體系的建立可使公共財政框架下的預算支出范圍更加具體化、準確化，有利于我國預算管理水平的提高，也是提高我國政府決策水平、轉變政府治理模式和建立高效廉潔政府的客觀需要。經過近幾年的理論研究、經驗學習和改革試點，越來越多的政府部門，無論是出自部門自身利益考慮，還是遵循統一的改革安排，都對部門預算績效管理理念有了必要的認識，并取得了廣泛的改革共識，這為改革的進一步推進奠定了良好的思想基礎。

　　其次，建立了部門預算績效管理的有關制度。開展改革試點工作以來，許多試點部門和地方相繼制定了部門預算績效管理或支出績效評價實施辦法、專家咨詢組工作規則、中介機構參與部門預算績效管理或支出評價工作管理辦法、自評報告撰寫規則與上報復核程序以及評價結果審核標準等一系列工作規范。同時，初步形成了職責明確、分工合理的試點工作組織體系，加強了財政部門、試點部門、中介機構及有關專家的協調配合，目前，基本形成了財政部門統一領導、部門具體組織實施的改革分工體系。以上工作成果，為規范今后我國部門預算績效管理改革行為和程序提供了必要的制度保障和框架基礎。

　　再次，部門預算支出績效評價體系初步建立，財政資金使用效益有所提高。當前，我國部門預算績效管理改革是以部門預算支出績效評價體系建設為主要內容，現已摸索出一套較為合理的工作流程，并初步確定了評價指標體系構成和績效評價方法。指標評價體系主要分為共性評價指標和個性評價指標，共性指標又可分為績效目標完成程度、預算執行情況、財務管理狀況、經濟和社會效益、資產配置和使用情況等。同時，采用長期效益評價和短期效益評價相結合、定量和定性相結合、統一指標和專門指標相結合的評價辦法。績效評價體系的建立對提高部門預算資源配置效率、促進試點部門增強“成本—效益”觀念、及時發現項目管理中存在的問題起到了積極作用，并為今后進一步深化部門預算績效管理改革奠定了技術基礎。

　　最后，部門預算監督得到加強，透明度有所提高。通過改革試點，部門加強了對預算資金落實情況、實際支出情況、財務信息質量、財務管理狀況等的績效管理與考評，更加清楚地掌握了預算資金的使用情況和流向，加強了對項目資金使用環節的監督。同時，一些部門在試點中將考評結果在部門內部公開，增強了部門預算管理的透明度。

　　2．改革中存在的主要問題

　　盡管目前部門預算績效管理改革的相關工作取得了一定成績，在部門預算管理中引入了績效理念，但由于將績效管理與部門預算相融合是一項全新的工作，無論在中央層面還是地方層面仍處于初步探索階段。在總結實踐成效的同時，也應看到我國部門預算績效管理改革在理論研究、制度建設、基礎條件、組織實施、技術手段等方面存在的問題。

　　第一，改革的理論研究亟待加強。目前，我國預算績效管理理論研究以借鑒國外經驗居多，適合我國國情的理論創新較少，特別是與我國現行政府預算管理制度改革緊密結合的預算績效管理理論研究不夠。理論界和實際工作部門對績效考評的認識仍存在不足之處，這就急需用有中國特色的部門預算績效管理理論指導我國的改革實踐，讓改革者客觀理性地認識到我國部門預算績效管理改革的必要性及其改革目標與內容；同時，指導制定出現實可行的改革規劃，不但要避免人們對改革不切實際的過高期望，更應堅定信心，在改革困難面前消除悲觀情緒。

　　第二，當前的部門預算績效管理改革探索與創新，仍未實現我國政府預算管理制度的根本變革，仍是傳統預算管理制度本身的調整與轉換，是形式與細節方面的變化，而并沒有改變或是脫離投入控制型的預算管理模式。一方面，部門預算的編制至今仍在很大程度上依賴財政部門與經費申請部門之間的討價還價，預算編制帶有較重的經驗決策色彩，部門預算編制與部門事業發展目標之間缺乏直接的聯系，即沒有明確的部門預算產出和結果的要求。另一方面，部門預算管理重視對預算資金投入的控制，而對預算支出效果的評價與考核則較為薄弱，結果往往是只管投放進度、不問投入效果，只管使用合規、不問效益大小，只強調支出的財務責任、不考核項目的執行效率與質量，從而造成部門預算資金浪費和效益較低等問題。這樣的預算管理水平顯然不能適應我國社會經濟發展的需要，也成為公共財政框架建立中的重要制約因素。

　　第三，改革的基礎條件尚不健全，制約因素較多。［4］一是仍需進一步樹立科學的部門預算績效管理觀念，轉變一些人內心深處認為部門預算資金和公共資源是“非排他性”的“公共產品”以及支出編制與耗費使用只要合乎規定而不必考慮結果的錯誤觀念。二是財政體制改革還不到位，公共部門事權劃分仍不明確，制約了部門預算績效管理的目標選擇與考核體系的建立。三是部門預算編制更多的是依據政策法規、會議決定和黨政領導的批示，而不是部門的績效戰略目標和項目及資金運行的績效，預算編制的自主性和可預見性較差。四是在部門預算執行與監督上，真正追求和尊重預算產出與結果的制度、機制仍未建立起來，部門預算“只能做加法，不能做減法”，預算結余的績效概念未被理性認識。同時，預算監督體系不健全，缺乏績效追蹤問責，重投入、輕績效的監督手段還未根本改變。五是技術基礎與管理手段還需進一步完善。目前，以部門預算產出和結果為標準的數據信息收集系統還未建立，具體的績效指標和標準仍較難確定。同時，權責發生制政府會計制度改革仍未在我國全面展開，部門預算績效管理的會計基礎并未建立。

　　第四，改革的組織保障力度還需進一步加大。受傳統“重投入、輕產出”觀念的影響，一些政府部門對預算績效管理的認識不足，政府行政管理水平不高，部門之間的協調配合不夠，改革尚未形成合力。當前，我國部門預算績效管理改革在很大程度上是財政部門提出來的，他們有更多的機會接觸發達國家的經驗，愿意在預算改革之路上走得快些。但由于傳統控制型政府治理理念的慣性，政府系統整體的改革動作相對財政部門的改革愿望則存在一定差距。部門預算績效管理改革需要政府行政體系、制度建設的整體推進和思想改造，僅靠財政部門是無法完成的。

　　第五，部門預算績效管理的考核體系建設仍有待完善。現行的績效考評實施程序同規范的程序相比仍有一定的差距，使得績效考評很可能成為事后預算執行情況的總結或項目竣工驗收。績效考評指標體系中依然存在定性考評指標較多而定量考評指標較少、投入考評指標較多而產出考評指標較少、合規性指標較多而結果性指標較少等問題。同時，受傳統思維方式的影響，績效考評結果的真實性也有待提高。