摘 要：預(yù)算績(jī)效管理理念已經(jīng)得到各級(jí)財(cái)政和公共部門的廣泛認(rèn)同，并制訂了有關(guān)制度，初步建立了部門預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，部門預(yù)算監(jiān)督也得到加強(qiáng)。但仍未實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理制度的根本變革，改革的理論研究亟待加強(qiáng)，改革的制約因素較多，改革的組織保障力度不夠，考核體系也有待完善。應(yīng)逐步建立起以預(yù)算產(chǎn)出與結(jié)果為核心，以部門預(yù)算及其項(xiàng)目支出為切入點(diǎn)，包括部門預(yù)算編制、支出評(píng)價(jià)、組織監(jiān)督等內(nèi)容在內(nèi)的，全面系統(tǒng)的部門預(yù)算績(jī)效管理制度體系。

　　關(guān)鍵詞：部門預(yù)算；績(jī)效管理；部門預(yù)算編制；部門預(yù)算支出評(píng)價(jià)；部門預(yù)算監(jiān)督

　　一、我國(guó)部門預(yù)算改革及其績(jī)效管理制度創(chuàng)新

　　20世紀(jì)90年代以來，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，政府預(yù)算管理制度也經(jīng)歷了一系列重大改革。改革的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)是盡快實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算管理活動(dòng)的科學(xué)化，提高預(yù)算管理的績(jī)效。主要的改革內(nèi)容包括：部門預(yù)算改革、復(fù)式預(yù)算改革、預(yù)算收支改革以及公共支出管理改革等。其中，部門預(yù)算改革作為其他預(yù)算管理改革的具體制度載體及其追求績(jī)效的改革方向與創(chuàng)新理念逐漸得到各級(jí)政府的重視，并已不同程度地付諸實(shí)踐。

　　1．我國(guó)部門預(yù)算改革進(jìn)程

　　2000年是我國(guó)部門預(yù)算改革的起始之年，改革的主要內(nèi)容包括：提前編制預(yù)算，延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，按照法定時(shí)間批復(fù)預(yù)算；將以往自上而下的代編方式轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系膮R總方式，從基層預(yù)算單位開始編制預(yù)算；采取綜合預(yù)算編制方法，要求部門將所有收支統(tǒng)一納入部門預(yù)算；實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門一本預(yù)算”的統(tǒng)籌安排，將一個(gè)部門所有的收支都按照統(tǒng)一的編報(bào)內(nèi)容和形式在一本預(yù)算中反映；開始向全國(guó)人大報(bào)送部門預(yù)算等。之后，我國(guó)部門預(yù)算改革逐步深入。2002年，正式按照新的方法編制部門基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算；按照新的政府預(yù)算收支科目細(xì)化部門預(yù)算編制；正式編制政府采購(gòu)預(yù)算；加大預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的力度，試行“收支兩條線”管理。2005年，部門基本支出預(yù)算定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)一步完善，并擴(kuò)大管理范圍；加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作；研究制定部門預(yù)算績(jī)效考評(píng)管理辦法。2007年，全面實(shí)施政府收支改革，積極進(jìn)行項(xiàng)目支出經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)。［1］此外，項(xiàng)目支出預(yù)算滾動(dòng)管理、國(guó)庫集中收付制度、政府采購(gòu)制度、“金財(cái)工程”、財(cái)政撥款結(jié)余資金管理、加強(qiáng)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合等改革內(nèi)容都在不斷完善和推進(jìn)之中。

　　然而，我國(guó)部門預(yù)算管理改革尚處于初始階段，目前的改革仍只是主要以對(duì)預(yù)算資金投入的控制為導(dǎo)向。隨著公共財(cái)政體制改革的推進(jìn)，部門預(yù)算績(jī)效管理改革的滯后必將制約公共財(cái)政體制框架總體效能的發(fā)揮。因此，作為部門預(yù)算改革的延續(xù)、提升，乃至制度變革，部門預(yù)算績(jī)效管理制度的構(gòu)建已經(jīng)成為確保我國(guó)政府預(yù)算制度適應(yīng)社會(huì)發(fā)展與財(cái)政體制制度改革新形勢(shì)并高效科學(xué)運(yùn)行的重要管理措施。

　　2．部門預(yù)算績(jī)效管理改革的探索孫克競(jìng)：我國(guó)部門預(yù)算績(jī)效管理改革評(píng)價(jià)與深化思路

　　目前，我國(guó)部門預(yù)算績(jī)效管理改革的相關(guān)探索主要表現(xiàn)在以部門預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)為代表的改革實(shí)踐。［2］［3］同時(shí)，將績(jī)效管理與部門預(yù)算改革相結(jié)合的理論研究與國(guó)外借鑒也正逐步深入。

　　我國(guó)推行部門預(yù)算改革后不久，部門預(yù)算績(jī)效管理改革的實(shí)踐探索也隨之展開。從2003年起，財(cái)政部就開始制定部分行業(yè)的績(jī)效考評(píng)管理辦法，組織部分中央部門開展部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)工作。這些實(shí)踐工作在一定程度上加強(qiáng)了對(duì)部門預(yù)算支出效果的管理，提高了財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)了績(jī)效管理理念的普及。2005年，財(cái)政部研究制定了《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》；2006年，財(cái)政部選定了農(nóng)業(yè)部“農(nóng)業(yè)科技跨越計(jì)劃”等4個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)；2007年，財(cái)政部選擇了教育部“高校建設(shè)節(jié)約型社會(huì)”等6個(gè)項(xiàng)目繼續(xù)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)。此外，地方各級(jí)財(cái)政部門與部門預(yù)算單位也制定了一系列績(jī)效考評(píng)工作規(guī)范，并逐步擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍。［2］［3］同時(shí)，近年來，無論中央政府還是地方政府，無論財(cái)政部門還是各部門預(yù)算單位以及相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者，都對(duì)部門預(yù)算績(jī)效管理改革制度創(chuàng)新等相關(guān)問題進(jìn)行了各自深入的理論研究。

　　二、部門預(yù)算績(jī)效管理改革的總體評(píng)價(jià)

　　通過近幾年中央預(yù)算部門和各地方政府圍繞預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)展開試點(diǎn)工作，我國(guó)部門預(yù)算績(jī)效管理改革實(shí)踐已經(jīng)初步取得了一些成效，但改革中存在的問題更為突出，建立健全具有中國(guó)特色的部門預(yù)算績(jī)效管理制度體系仍然任重而道遠(yuǎn)。

　　1．改革取得的主要成效

　　首先，預(yù)算績(jī)效管理理念已經(jīng)得到各級(jí)財(cái)政和公共部門的廣泛認(rèn)同。黨的“十六屆三中全會(huì)”明確提出建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，此體系的建立可使公共財(cái)政框架下的預(yù)算支出范圍更加具體化、準(zhǔn)確化，有利于我國(guó)預(yù)算管理水平的提高，也是提高我國(guó)政府決策水平、轉(zhuǎn)變政府治理模式和建立高效廉潔政府的客觀需要。經(jīng)過近幾年的理論研究、經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)和改革試點(diǎn)，越來越多的政府部門，無論是出自部門自身利益考慮，還是遵循統(tǒng)一的改革安排，都對(duì)部門預(yù)算績(jī)效管理理念有了必要的認(rèn)識(shí)，并取得了廣泛的改革共識(shí)，這為改革的進(jìn)一步推進(jìn)奠定了良好的思想基礎(chǔ)。

　　其次，建立了部門預(yù)算績(jī)效管理的有關(guān)制度。開展改革試點(diǎn)工作以來，許多試點(diǎn)部門和地方相繼制定了部門預(yù)算績(jī)效管理或支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施辦法、專家咨詢組工作規(guī)則、中介機(jī)構(gòu)參與部門預(yù)算績(jī)效管理或支出評(píng)價(jià)工作管理辦法、自評(píng)報(bào)告撰寫規(guī)則與上報(bào)復(fù)核程序以及評(píng)價(jià)結(jié)果審核標(biāo)準(zhǔn)等一系列工作規(guī)范。同時(shí)，初步形成了職責(zé)明確、分工合理的試點(diǎn)工作組織體系，加強(qiáng)了財(cái)政部門、試點(diǎn)部門、中介機(jī)構(gòu)及有關(guān)專家的協(xié)調(diào)配合，目前，基本形成了財(cái)政部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門具體組織實(shí)施的改革分工體系。以上工作成果，為規(guī)范今后我國(guó)部門預(yù)算績(jī)效管理改革行為和程序提供了必要的制度保障和框架基礎(chǔ)。

　　再次，部門預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系初步建立，財(cái)政資金使用效益有所提高。當(dāng)前，我國(guó)部門預(yù)算績(jī)效管理改革是以部門預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)為主要內(nèi)容，現(xiàn)已摸索出一套較為合理的工作流程，并初步確定了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)成和績(jī)效評(píng)價(jià)方法。指標(biāo)評(píng)價(jià)體系主要分為共性評(píng)價(jià)指標(biāo)和個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)，共性指標(biāo)又可分為績(jī)效目標(biāo)完成程度、預(yù)算執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)管理狀況、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益、資產(chǎn)配置和使用情況等。同時(shí)，采用長(zhǎng)期效益評(píng)價(jià)和短期效益評(píng)價(jià)相結(jié)合、定量和定性相結(jié)合、統(tǒng)一指標(biāo)和專門指標(biāo)相結(jié)合的評(píng)價(jià)辦法。績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立對(duì)提高部門預(yù)算資源配置效率、促進(jìn)試點(diǎn)部門增強(qiáng)“成本—效益”觀念、及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目管理中存在的問題起到了積極作用，并為今后進(jìn)一步深化部門預(yù)算績(jī)效管理改革奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

　　最后，部門預(yù)算監(jiān)督得到加強(qiáng)，透明度有所提高。通過改革試點(diǎn)，部門加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算資金落實(shí)情況、實(shí)際支出情況、財(cái)務(wù)信息質(zhì)量、財(cái)務(wù)管理狀況等的績(jī)效管理與考評(píng)，更加清楚地掌握了預(yù)算資金的使用情況和流向，加強(qiáng)了對(duì)項(xiàng)目資金使用環(huán)節(jié)的監(jiān)督。同時(shí)，一些部門在試點(diǎn)中將考評(píng)結(jié)果在部門內(nèi)部公開，增強(qiáng)了部門預(yù)算管理的透明度。

　　2．改革中存在的主要問題

　　盡管目前部門預(yù)算績(jī)效管理改革的相關(guān)工作取得了一定成績(jī)，在部門預(yù)算管理中引入了績(jī)效理念，但由于將績(jī)效管理與部門預(yù)算相融合是一項(xiàng)全新的工作，無論在中央層面還是地方層面仍處于初步探索階段。在總結(jié)實(shí)踐成效的同時(shí)，也應(yīng)看到我國(guó)部門預(yù)算績(jī)效管理改革在理論研究、制度建設(shè)、基礎(chǔ)條件、組織實(shí)施、技術(shù)手段等方面存在的問題。

　　第一，改革的理論研究亟待加強(qiáng)。目前，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理理論研究以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)居多，適合我國(guó)國(guó)情的理論創(chuàng)新較少，特別是與我國(guó)現(xiàn)行政府預(yù)算管理制度改革緊密結(jié)合的預(yù)算績(jī)效管理理論研究不夠。理論界和實(shí)際工作部門對(duì)績(jī)效考評(píng)的認(rèn)識(shí)仍存在不足之處，這就急需用有中國(guó)特色的部門預(yù)算績(jī)效管理理論指導(dǎo)我國(guó)的改革實(shí)踐，讓改革者客觀理性地認(rèn)識(shí)到我國(guó)部門預(yù)算績(jī)效管理改革的必要性及其改革目標(biāo)與內(nèi)容；同時(shí)，指導(dǎo)制定出現(xiàn)實(shí)可行的改革規(guī)劃，不但要避免人們對(duì)改革不切實(shí)際的過高期望，更應(yīng)堅(jiān)定信心，在改革困難面前消除悲觀情緒。

　　第二，當(dāng)前的部門預(yù)算績(jī)效管理改革探索與創(chuàng)新，仍未實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府預(yù)算管理制度的根本變革，仍是傳統(tǒng)預(yù)算管理制度本身的調(diào)整與轉(zhuǎn)換，是形式與細(xì)節(jié)方面的變化，而并沒有改變或是脫離投入控制型的預(yù)算管理模式。一方面，部門預(yù)算的編制至今仍在很大程度上依賴財(cái)政部門與經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)部門之間的討價(jià)還價(jià)，預(yù)算編制帶有較重的經(jīng)驗(yàn)決策色彩，部門預(yù)算編制與部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)之間缺乏直接的聯(lián)系，即沒有明確的部門預(yù)算產(chǎn)出和結(jié)果的要求。另一方面，部門預(yù)算管理重視對(duì)預(yù)算資金投入的控制，而對(duì)預(yù)算支出效果的評(píng)價(jià)與考核則較為薄弱，結(jié)果往往是只管投放進(jìn)度、不問投入效果，只管使用合規(guī)、不問效益大小，只強(qiáng)調(diào)支出的財(cái)務(wù)責(zé)任、不考核項(xiàng)目的執(zhí)行效率與質(zhì)量，從而造成部門預(yù)算資金浪費(fèi)和效益較低等問題。這樣的預(yù)算管理水平顯然不能適應(yīng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也成為公共財(cái)政框架建立中的重要制約因素。

　　第三，改革的基礎(chǔ)條件尚不健全，制約因素較多。［4］一是仍需進(jìn)一步樹立科學(xué)的部門預(yù)算績(jī)效管理觀念，轉(zhuǎn)變一些人內(nèi)心深處認(rèn)為部門預(yù)算資金和公共資源是“非排他性”的“公共產(chǎn)品”以及支出編制與耗費(fèi)使用只要合乎規(guī)定而不必考慮結(jié)果的錯(cuò)誤觀念。二是財(cái)政體制改革還不到位，公共部門事權(quán)劃分仍不明確，制約了部門預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)選擇與考核體系的建立。三是部門預(yù)算編制更多的是依據(jù)政策法規(guī)、會(huì)議決定和黨政領(lǐng)導(dǎo)的批示，而不是部門的績(jī)效戰(zhàn)略目標(biāo)和項(xiàng)目及資金運(yùn)行的績(jī)效，預(yù)算編制的自主性和可預(yù)見性較差。四是在部門預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督上，真正追求和尊重預(yù)算產(chǎn)出與結(jié)果的制度、機(jī)制仍未建立起來，部門預(yù)算“只能做加法，不能做減法”，預(yù)算結(jié)余的績(jī)效概念未被理性認(rèn)識(shí)。同時(shí)，預(yù)算監(jiān)督體系不健全，缺乏績(jī)效追蹤問責(zé)，重投入、輕績(jī)效的監(jiān)督手段還未根本改變。五是技術(shù)基礎(chǔ)與管理手段還需進(jìn)一步完善。目前，以部門預(yù)算產(chǎn)出和結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)信息收集系統(tǒng)還未建立，具體的績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)仍較難確定。同時(shí)，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)制度改革仍未在我國(guó)全面展開，部門預(yù)算績(jī)效管理的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)并未建立。

　　第四，改革的組織保障力度還需進(jìn)一步加大。受傳統(tǒng)“重投入、輕產(chǎn)出”觀念的影響，一些政府部門對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)不足，政府行政管理水平不高，部門之間的協(xié)調(diào)配合不夠，改革尚未形成合力。當(dāng)前，我國(guó)部門預(yù)算績(jī)效管理改革在很大程度上是財(cái)政部門提出來的，他們有更多的機(jī)會(huì)接觸發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，愿意在預(yù)算改革之路上走得快些。但由于傳統(tǒng)控制型政府治理理念的慣性，政府系統(tǒng)整體的改革動(dòng)作相對(duì)財(cái)政部門的改革愿望則存在一定差距。部門預(yù)算績(jī)效管理改革需要政府行政體系、制度建設(shè)的整體推進(jìn)和思想改造，僅靠財(cái)政部門是無法完成的。

　　第五，部門預(yù)算績(jī)效管理的考核體系建設(shè)仍有待完善。現(xiàn)行的績(jī)效考評(píng)實(shí)施程序同規(guī)范的程序相比仍有一定的差距，使得績(jī)效考評(píng)很可能成為事后預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié)或項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系中依然存在定性考評(píng)指標(biāo)較多而定量考評(píng)指標(biāo)較少、投入考評(píng)指標(biāo)較多而產(chǎn)出考評(píng)指標(biāo)較少、合規(guī)性指標(biāo)較多而結(jié)果性指標(biāo)較少等問題。同時(shí)，受傳統(tǒng)思維方式的影響，績(jī)效考評(píng)結(jié)果的真實(shí)性也有待提高。