摘要：內部控制建設是行政事業單位的一項重要工作, 目前存在內控建設推進困難、執行落實不到位、監督評價流于形式等問題, 導致行政事業單位內部控制建設難以取得預期效果。主要原因在于單位領導不夠重視、缺乏專業性人才、評價監督獨立性不高等。因此, 需要針對具體原因提出相應的措施加以改進, 重點是提高內部控制思想認識和強化單位內部管理, 從而促進各單位內部控制建設的完善。
關鍵詞：行政事業單位; 內部控制; 評價監督;
為了進一步提高行政事業單位內部管理水平, 加強廉政風險防控機制建設, 按照財政部規定, 自2014年1月1日起開始執行《行政事業單位內部控制規范 (試行) 》, 目前各行政事業單位都已經開展了內控制度建設和評價工作。經過近兩年的實踐, 各單位在內部控制制度建設上已經取得了一定的成績, 但在執行過程中仍存在一些問題和困難, 導致內部控制建設進展緩慢, 質量不高, 需要認真分析原因和提出應對措施, 使行政事業單位內部控制建設取得更好的效果。
一、當前行政事業單位內部控制建設存在的主要問題
(一) 部分行政事業單位內部控制建設不全面。內部控制通過制定制度, 實施措施和執行程序, 防范和管控經濟活動風險, 它涵蓋單位的各種經濟業務和事項, 需要各部門相互配合和落實。但目前行政事業單位內部控制建設都是由各單位財務部門牽頭、其他部門配合進行, 而且內部控制評價的關注點也主要放在預算收支、資產采購、合同管理等方面, 因此最后的工作都落在財務部門。而對于單位在職能履行、法律法規遵循、單位重要決策等方面如何進行內部控制建設一般都考慮不足, 甚至不愿意去完善。
(二) 業務流程不合理, 內部控制方法簡單。做好內部控制的關鍵是要編制好業務工作流程, 采用恰當的控制方法。但目前很多行政事業單位流程控制體系不完善, 具體表現在部分經濟事項沒有明確的工作業務流程, 有些流程的順序不合理, 有些流程沒有隨著經濟業務的改變進行調整。另外, 當前行政事業單位內部控制方法主要采用授權審批和預算管理進行控制, 對于如何充分利用內部報告、績效考評、信息技術等方法進行控制往往重視不夠。
(三) 部分單位內控制度執行和落實不到位。內部控制建設由財務部門牽頭完成后, 就應該按照內部控制的要求在日常業務中認真執行和落實, 但大多數單位都做不到位。部分行政事業單位不會主動對照內控制度完善業務工作, 而更多是沿襲原有的工作方式和規章制度開展工作。有些單位在內部控制建設中的主要任務就是把內部控制制度建立起來, 對于是否認真執行和落實并不在意。
(四) 內部控制的風險評估和監督流于形式。行政事業單位開展內部控制建設的過程中, 各部門的風險評估一般是由部門內的自己人進行, 很難看到業務流程中真正的風險點。同時, 很多行政事業單位由于沒有獨立的內部審計部門, 對內部控制的評價和報告還是由財務部門完成, 缺少客觀的外部力量監督。因此, 導致內部控制建設的風險評估和監督評價都流于形式, 缺乏獨立性和客觀性。
(五) 內控制度建設在行政事業單位中缺少全局性。一般情況下, 事業單位都是隸屬于某一行政部門, 并在其直接領導下完成各項政府職能任務, 行政部門與所屬事業單位之間屬于一個大的整體, 這就需要從行政事業單位的整體性角度進行內部控制建設, 從而防范整個系統的經濟業務風險和職能風險。但現實情況下, 很多行政與事業單位都獨立進行自身的內控制度建設, 這樣導致內控建設工作缺少系統性、全局性, 行政單位與下屬事業單位的內控制度可能存在脫節或不一致的情況。
二、行政事業單位內部控制建設存在問題的原因
(一) 單位人員對內部控制認識不全面。內部控制著眼于全局性, 涉及單位所有業務活動, 要求全體人員參與, 單位領導人負主要責任。但實際情況下, 由于大多數行政事業單位內部控制由財務部門完成, 因此各部門人員普遍認為內部控制主要是對財務上的控制, 只需要制定出相應的規定, 管理好資金就行, 對內部控制認識比較片面。單位領導人一般工作繁忙, 對于專業性較強的內部控制認識有限, 因此也難以重視起來。
(二) 缺少專業性較強的內部控制審計人員。行政事業單位內部控制是一項專業性比較強的工作, 涉及內部制度的設計、業務流程改造, 突出制衡性和風險導向性, 運用多種控制方法等, 需要較多的相關理論知識和實踐經驗, 在工作內容上也更趨向審計方面。同時, 內部控制工作重點在監督執行, 需要采用必要的審計方法取得相關的審計證據, 并隨著實際業務變化進行適當調整。而當前大部分行政事業單位一般只有普通的財務人員, 日常工作重點為預算管理和會計賬務處理, 對內部控制建設的了解十分有限, 因此比較缺乏相應的專業性人才, 導致真正開展內部控制比較困難。
(三) 部門設置不完善, 職責分工不清晰。目前, 行政事業單位內部控制建設和每年末的內部控制報告工作都是從財政部門下達, 內部控制建設的重點是資金的管理控制, 因此一般由財務部門牽頭完成。對于內部控制報告工作理論上應該是獨立的內審部門或人員根據監督評價結果進行填報, 但由于大多數行政事業單位由于規模和內設機構有限, 暫時無法設置獨立的內部審計部門, 因此當前的內部控制報告工作可能還是由財務部門的人員完成, 使內部控制報告缺乏客觀性。雖然現在各單位都有紀檢部門對各項工作進行督查, 但是紀檢工作與內部控制工作差別較大, 各單位紀檢部門無法完成內部控制報告工作。
(四) 內部控制監督的非強制性。在目前現實情況下, 行政事業單位內部控制監督和評價都是由單位財務部門完成, 財務部門對單位整體的監督只能局限于部門業務, 而且主要是在年末完成內部控制報告時進行對照檢查。同時, 作為單位內部的自我監督, 領導重視也不夠, 因此在實際執行過程中具有非強制性, 找出問題也難以立即進行整改, 從而導致內部控制評價監督流于形式。
三、改進行政事業單位內部控制建設的建議
(一) 加強宣傳, 提高單位人員對內部控制的思想認識。按照《行政事業單位內部控制規范 (試行) 》的規定, 單位負責人對單位的內部控制建設負主要責任, 需要單位各級人員參與, 覆蓋單位的各項業務, 包括單位層面和業務層面。在具體進行內部控制建設過程中, 需要對各個部門及崗位的業務進行風險評估和流程梳理, 運用多種控制方法, 并將監督評價貫徹到日常工作中來。因此, 需要在單位內部大力開展宣傳, 并聘請專業人士進行授課, 講解內部控制相關知識和具體實施步驟, 提高大家對內部控制建設的思想認識, 讓單位領導重視起來, 各部門人員參與進來。
(二) 培養專業人才, 開展內部控制培訓和督導。內部控制建設和后續監督評價專業性比較強, 需要懂得審計理論和相關審計方法, 能夠合理取證并進行分析, 對于存在的問題能夠及時發現并提出整改措施, 是一個長期過程, 因此需要行政事業單位培養專業審計人員, 在專業人員的詳細計劃下開展相關工作。同時, 行政事業單位每年也應該開展多次內容控制建設培訓和內部控制督導, 保證內部控制制度得到有效執行。
(三) 完善行政事業單位內部控制評估體系, 提高執行效果。根據當前行政事業單位現狀和內部控制目標, 建立一套合適的`內部控制評估體系, 成立獨立的評估小組, 設定各種定性和定量目標, 定期或不定期地對行政事業單位的內部控制情況進行評估, 分出等級并進行適度獎懲, 并按規定要求及時完善各項工作, 切實提高單位對內部控制的重視程度。通過獨立評估, 各行政事業單位將更加重視自身存在的問題, 并積極整改, 從而提高內部控制的執行效果。
(四) 強化單位管理, 提高內部控制監督約束力。內部控制建設是行政事業單位當前的一項長期工作, 其內部控制質量高低關鍵還是取決于單位的內部管理水平。各單位應該重視和加強內部控制, 通過設立相對獨立的內部審計部門開展工作, 并將內部控制執行情況作為年度目標任務開展工作, 從而提高內部控制監督的約束力, 強化單位內部管理, 最終促進內部控制建設的完善。
(五) 增加外部監督, 促進內部控制的完善。由于行政事業單位內部控制的非強制性, 削弱了其監督評價的效力, 因此有必要加強單位內部控制的外部監督, 通過審計部門審計、財政部門檢查等方式, 找出內部控制存在的問題, 并積極改進。審計和財政部門有監督行政事業單位會計和內部控制工作的職責, 其審計檢查工作是督促各單位搞好內部控制的重要力量。另外, 在條件許可的情況下, 可以定期聘請會計師事務所進行內部控制專項審計, 及時發現問題和進行整改, 促進單位的內部控制建設。
總之, 當前部分行政事業單位的內部管理存在缺陷, 各種違規事件時有發生, 需要不斷規范各項工作業務流程, 完善各種管理制度。因此, 行政事業單位急需加強內部控制建設, 通過強化宣傳培訓, 提高各部門人員對內部控制的認識, 加強內部管理, 分析具體業務存在的風險點, 進行相關制度建設和監督評價, 切實提高各單位內部控制水平, 達到對防控和管控經濟活動風險、保證資產安全和有效使用的內部控制目標。
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