民辦教育機(jī)構(gòu)監(jiān)管調(diào)查報(bào)告
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近年來(lái)，隨著社會(huì)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的快速增多，涉及教育培訓(xùn)服務(wù)項(xiàng)目的消費(fèi)投訴也越來(lái)越多。20xx年，市工商局12315指揮中心受理教育培訓(xùn)類(lèi)投訴47起，20xx年上升到95起，增幅達(dá)到xx2.1%，占該局全年受理消費(fèi)投訴總量的6%。同時(shí)，由于民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)涉及多部門(mén)監(jiān)管職權(quán)、經(jīng)營(yíng)性質(zhì)復(fù)雜等原因，導(dǎo)致該類(lèi)經(jīng)營(yíng)服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管效果不佳。針對(duì)這一問(wèn)題，市局組織人員進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)調(diào)研，認(rèn)真分析了當(dāng)前民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題，并從工商職能角度提出了部分監(jiān)管工作建議。
一、民辦教育機(jī)構(gòu)特點(diǎn)及監(jiān)管現(xiàn)狀
截止20xx年底，市共有各類(lèi)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)201家，其中有證有照的157家，具備前置審批條件，經(jīng)工商核準(zhǔn)登記的，含經(jīng)教育行政部門(mén)審批的文化教育類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)141家，經(jīng)勞動(dòng)局審批登記的職業(yè)技能類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)16家；有證無(wú)照的38家，該類(lèi)機(jī)構(gòu)具備前置審批條件，但未經(jīng)工商核準(zhǔn)登記的機(jī)構(gòu)；無(wú)證無(wú)照的6家，該類(lèi)機(jī)構(gòu)既未經(jīng)相關(guān)部門(mén)核準(zhǔn)前置，又未在工商部門(mén)核準(zhǔn)登記的機(jī)構(gòu)。從總體分析看，當(dāng)前民辦教育機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)中存在以下幾大特點(diǎn)：
（一）涉及行業(yè)不斷增多。近幾年，民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)范圍不斷擴(kuò)大，20xx年統(tǒng)計(jì)顯示，市目前民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)服務(wù)項(xiàng)目涉及文化培優(yōu)、琴棋書(shū)畫(huà)、音樂(lè)舞蹈、職業(yè)技能、留學(xué)服務(wù)等56個(gè)類(lèi)別，比20xx年增加了22個(gè)種類(lèi)，是20xx年服務(wù)項(xiàng)目類(lèi)別數(shù)量的2.3倍。同時(shí)，新型教育培訓(xùn)項(xiàng)目也逐漸增多，如電子類(lèi)、旅游類(lèi)、物流類(lèi)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)類(lèi)等近年來(lái)新興的各種專(zhuān)業(yè)，均成為當(dāng)前民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍，基本涵蓋全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)方面。
（二）經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、時(shí)間分散。多數(shù)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)屬于中、小模式型，經(jīng)營(yíng)方式靈活、選擇場(chǎng)地較為自由，部分培訓(xùn)場(chǎng)所屬于租用民宅、車(chē)庫(kù)、閑置場(chǎng)所等。同時(shí)，由于民辦教育機(jī)構(gòu)多數(shù)為補(bǔ)充式培訓(xùn)，辦學(xué)時(shí)間比正規(guī)國(guó)營(yíng)教育學(xué)校更加自由，有的利用雙休日、節(jié)假日或晚上的時(shí)間進(jìn)行，有的按學(xué)員要求臨時(shí)性開(kāi)課，缺少統(tǒng)一教學(xué)規(guī)劃制度。
（三）教育條件參差不齊。一是辦班條件簡(jiǎn)陋。部分培訓(xùn)機(jī)構(gòu)沒(méi)有專(zhuān)用的教室、課桌椅、輔導(dǎo)教材，設(shè)在商住樓或自住房屋內(nèi)，存在著極大的安全隱患。二是聘請(qǐng)的教師教育水平難以保證。有的是兼職教師，還有不少是在校大學(xué)生，培訓(xùn)輔導(dǎo)的成效難以保證。三是沒(méi)有嚴(yán)格的教學(xué)計(jì)劃。“縮水縮時(shí)”現(xiàn)象嚴(yán)重，由培訓(xùn)老師隨意安排教課時(shí)間和內(nèi)容，培訓(xùn)質(zhì)量無(wú)法保障。
（四）存在規(guī)避監(jiān)管現(xiàn)象。一是規(guī)避工商部門(mén)監(jiān)管。多數(shù)民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)屬于營(yíng)利性質(zhì)的私人辦學(xué)型，依據(jù)相關(guān)法規(guī)應(yīng)當(dāng)?shù)焦ど滩块T(mén)登記注冊(cè)，由于登記注冊(cè)“營(yíng)利”與“非營(yíng)利”兩個(gè)類(lèi)型繳納稅率的不同和社會(huì)捐助程度的差別，多數(shù)營(yíng)利性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以“非營(yíng)利”性質(zhì)向民政部門(mén)登記，逃避稅務(wù)的同時(shí)規(guī)避了工商部門(mén)的監(jiān)管。二是規(guī)避教育部門(mén)監(jiān)管。由于教育部門(mén)近年來(lái)審批門(mén)檻不斷增高，部分未得到“辦學(xué)許可證”的申請(qǐng)人，將申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)范圍定為“教育咨詢(xún)”類(lèi)企業(yè)，取得工商部門(mén)登記資格后大搞教育培訓(xùn)。這種打“擦邊球”的做法，規(guī)避了教育部門(mén)的監(jiān)管，降低了行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻。
二、民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作存在的問(wèn)題
（一）無(wú)明確的監(jiān)管法律依據(jù)。一是缺少明確的登記法律依據(jù)。《中華人民共和國(guó)教育法》第27條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理審核、批準(zhǔn)、注冊(cè)或備案手續(xù)。”《民辦教育促進(jìn)法》第18條規(guī)定：民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證，并依照有關(guān)的法律、法規(guī)進(jìn)行登記，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定即時(shí)予以辦理。以上《中華人民共和國(guó)教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》中涉及營(yíng)利性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的登記問(wèn)題，均未以明文提出“由工商部門(mén)負(fù)責(zé)登記”，僅以模糊的字面意思推斷出由工商部門(mén)登記。二是缺少明確的管理法律依據(jù)。目前，實(shí)際監(jiān)管工作中，涉及民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)部分由民政、教育、勞動(dòng)、工商等多個(gè)部門(mén)分頭負(fù)責(zé)，非營(yíng)利性的民辦教育機(jī)構(gòu)由教育部門(mén)審批、民政部門(mén)登記，工商部門(mén)無(wú)權(quán)管理。針對(duì)營(yíng)利性質(zhì)的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，《民辦教育促進(jìn)法》第66條規(guī)定：“在工商行政管理部門(mén)登記注冊(cè)的經(jīng)營(yíng)性的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。”這一條款將日常管理執(zhí)行依據(jù)授權(quán)于國(guó)務(wù)院制定，但目前具體的管理法規(guī)仍未出臺(tái)，基層工商部門(mén)對(duì)營(yíng)利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理時(shí)，只能套用《公司法》、《無(wú)照經(jīng)營(yíng)取締辦法》、《廣告法》等通用性法律法規(guī)，缺少專(zhuān)門(mén)的具體的法律執(zhí)行依據(jù)。
（二）日常巡查監(jiān)管較為困難。與正規(guī)的國(guó)家教育機(jī)構(gòu)相比，絕大多數(shù)民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)模小、人員少、自由度大，常以租用的民宅、車(chē)庫(kù)甚至地下室作為培訓(xùn)場(chǎng)所，具有較強(qiáng)的分散性和隱蔽性，給基層工商人員市場(chǎng)巡查工作帶來(lái)較大難度。同時(shí)，部分營(yíng)利性民辦教育機(jī)構(gòu)由于經(jīng)營(yíng)不善無(wú)法維持，將其分散的培訓(xùn)場(chǎng)所出租給其他無(wú)資質(zhì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，還有的成為傳銷(xiāo)、造假活動(dòng)的窩點(diǎn)，嚴(yán)重?cái)_亂了正常的市場(chǎng)秩序，成為社會(huì)安全的重大隱患。
（三）相關(guān)處罰標(biāo)準(zhǔn)難以判定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》等規(guī)定，工商部門(mén)擁有對(duì)營(yíng)利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的登記監(jiān)管權(quán)，但由于相應(yīng)的監(jiān)管法律法規(guī)缺失，針對(duì)民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違法經(jīng)營(yíng)行為處罰標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法統(tǒng)一判定，實(shí)際監(jiān)管執(zhí)法過(guò)程中套用的《公司法》、《廣告法》、《無(wú)照經(jīng)營(yíng)取締辦法》等，均顯得規(guī)定過(guò)于粗略、不夠具體明確。
（四）多頭監(jiān)管存在扯皮現(xiàn)象。民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)分為“非營(yíng)利性”、“營(yíng)利性”兩個(gè)種類(lèi)，非營(yíng)利性的由教育部門(mén)審批，民政部門(mén)負(fù)責(zé)登記和監(jiān)管，營(yíng)利性的由工商部門(mén)負(fù)責(zé)登記和監(jiān)管，但在實(shí)際經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，兩中類(lèi)型無(wú)法明確鑒定，絕大多數(shù)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以“非營(yíng)利性”審批登記，而實(shí)際經(jīng)營(yíng)過(guò)程中以營(yíng)利為主要目的，民政部門(mén)職能監(jiān)管不夠到位，工商部門(mén)又被拒絕在監(jiān)管門(mén)檻之外，出現(xiàn)監(jiān)管“真空”地帶。同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中存在“有證無(wú)照”（通過(guò)教育部門(mén)審批，但未在監(jiān)管部門(mén)登記）、“無(wú)證無(wú)照”（既未通過(guò)教育部門(mén)審批，也未在監(jiān)管部門(mén)登記）、“超范圍培訓(xùn)”等多種違法經(jīng)營(yíng)行為，這些主體資質(zhì)不“健全”的民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由哪個(gè)部門(mén)監(jiān)管，目前無(wú)法具體確定，有的出現(xiàn)部門(mén)間相互推諉現(xiàn)象，長(zhǎng)時(shí)間處于無(wú)監(jiān)管狀態(tài)，有的多部門(mén)均實(shí)行監(jiān)管權(quán)，導(dǎo)致多重處罰現(xiàn)象發(fā)生。
三、做好民辦教育機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作的.建議
（一）出臺(tái)具體的監(jiān)管法規(guī)。堅(jiān)持以《民法通則》、《經(jīng)濟(jì)法》為基礎(chǔ)，以《中華人民共和國(guó)教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》、《職業(yè)教育法》等為依據(jù)，出臺(tái)有關(guān)民辦教育機(jī)構(gòu)的登記、監(jiān)管辦法，根據(jù)是否為營(yíng)利性、涉及行業(yè)的特殊性等進(jìn)行詳細(xì)分類(lèi)，分別明確登記監(jiān)管注冊(cè)主體和違法行為的處罰規(guī)則。同時(shí)，制定民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)日常監(jiān)管辦法，結(jié)合《公司法》、《行政處罰法》、《無(wú)照經(jīng)營(yíng)取締辦法》、《廣告法》等法律中適用于民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的法規(guī)，根據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)際，制定詳細(xì)具體的監(jiān)督管理規(guī)則，明確不同違法種類(lèi)、不同違法情節(jié)的營(yíng)利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施和辦法。
（二）推行引導(dǎo)聯(lián)合經(jīng)營(yíng)制度。民辦教育機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在規(guī)模小、人員少、師資力量薄弱等問(wèn)題，這些不足往往會(huì)引發(fā)投訴糾紛，針對(duì)這些問(wèn)題，工商部門(mén)要積極發(fā)展職能作用，引導(dǎo)取得正規(guī)審批資格的民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)積極發(fā)展聯(lián)合經(jīng)營(yíng)模式，堅(jiān)持以國(guó)家大中專(zhuān)院校為依靠，在條件允許的情況下，努力建立聯(lián)合授課機(jī)制，有效補(bǔ)充師資不足等問(wèn)題，同時(shí)起到教育系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督自律經(jīng)營(yíng)行為的良好效果。
（三）建立長(zhǎng)效網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)。民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)普遍存在培訓(xùn)規(guī)模小、時(shí)間短、分布散、隱蔽性強(qiáng)的特點(diǎn)，工商作為重要的監(jiān)管部門(mén)，要堅(jiān)持以備案登記資料為基礎(chǔ)，依托網(wǎng)格式監(jiān)管平臺(tái)，建立起長(zhǎng)效的動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，定期下達(dá)巡查計(jì)劃，加大市場(chǎng)巡查力度。特別針對(duì)民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)布的戶(hù)外廣告和印刷品廣告進(jìn)行有效監(jiān)管，對(duì)存在虛假培訓(xùn)內(nèi)容，夸大師資力量等違法行為要堅(jiān)決予以查處，凈化培訓(xùn)市場(chǎng)環(huán)境。
（四）完善多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)控機(jī)制。工商部門(mén)在拓展自身監(jiān)管領(lǐng)域的同時(shí)，要探索走聯(lián)合相關(guān)力量集中對(duì)民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)項(xiàng)整治。如依靠消費(fèi)者協(xié)會(huì)的職能，解決因參加培訓(xùn)產(chǎn)生的各種特殊消費(fèi)糾紛；依靠教育行政部門(mén)的力量，嚴(yán)格其準(zhǔn)入資格；依靠稅務(wù)部門(mén)的稽查，查處偷稅漏稅行為；依靠物價(jià)部門(mén)的介入，規(guī)范起收費(fèi)紛亂的現(xiàn)狀；利用社區(qū)力量，及時(shí)反饋非法、違法培訓(xùn)班的信息，便于執(zhí)法部門(mén)及時(shí)查處取締。只有充分發(fā)揮聯(lián)合行動(dòng)的力量，才能對(duì)各類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的全面的清查，對(duì)非法辦學(xué)依法進(jìn)行取締，保護(hù)合法經(jīng)營(yíng)者。
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