國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔〕28號）中指出：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”，“在符合規劃的條件下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有制建設用地使用權可以依法流轉”。之后國土資源部出臺了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，我省國土廳也配套出臺了《關于加強城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作管理有關事項的通知》，可見，抓好城鄉建設用地增減掛鉤工作既是貫徹落實國務院關于嚴格土地管理決定的要求，又是當前和今后一個時期有效的利用現有土地資源，改善農村生活條件和環境，同時一定程度上緩解建設用地供需矛盾的有效途徑和手段。

一、客觀的用地需求與掛鉤政策的可行性

　　掛鉤政策就是在土地利用總體規劃確定的規劃用途分區的基礎上，按照土地集約利用的要求，采取科學的工程技術手段，通過對一定規劃用途分區內的農村居民點和工礦廢棄地的復墾整理，以整理出一定數量和質量的耕地為途徑，在動態過程中，通過合理規劃布局，在特定規劃區域內減少一定數量耕地的同時，相應增加一定數量城鎮建設用地的一種做法。現階段，我們江蘇好多地方正進入經濟發展的快速時期，產品結構的升級換代和城市建設對建設用地需求也越來越大，而許多市規劃至的建設用地指標幾乎用完，用地矛盾十分突出。因此充分利用掛鉤政策必將是緩解用地供需矛盾，突破發展瓶頸制約的有效手段之一。對于掛鉤政策，目前存在較大的潛力空間。

　　一是我省部分地區建設用地集約利用水平不高。以我們為例，目前該市的建設用的面積為12.59萬畝，而市域面積為332平方公里，建設用地占轄區面積的25％，如除去水域面積，陸地面積為228平方公里，那么建設用地占轄區面積的比例則達到34％。按照現在通行的建設用地用用地極限的方法來確定規模的說法，建設用地面積不得超過轄區面積的30％，如果超過，這個區域的生態環境、居住環境會惡化。英國的建設用地占轄區面積的6％、韓國6％、荷蘭15％，而我國的上海現在是29％、天津29％、北京19％，我們江蘇為17％，可見該市的建設用地規模比例不但遠遠高于發達國家，也比國內城市高出許多，因此，通過掛鉤工作，可以進一步提升集約水平，改善生活環境。

　　二是農村內部復墾潛力存在。仍以為例，目前該市農村建設用地面積為7.24萬畝，全市共28萬人口，其中60％是農業戶口，按照戶均3.5人計算，戶均宅基地面積為1.5畝，遠遠超過國家和省市的標準，而由于子女上學、進城務工等原因，許多農民成為城市“兩棲人口”，而他們人走地沒走，使得農村房屋閑置或半閑置，因此復墾整理潛力較大。

　　三是由于區劃的調整，我市前幾年對鄉鎮、行政村和農村學校進行了拆并，閑置出一部分用地，加上有些鄉鎮企業由于市場淘汰、轉產升級，也閑置出一部分用地，這些廢舊的工礦用地也是復墾整理的資源之一。

　　四是屬于長江沖積扇地區，有大面積江灘，由于水道的改線等等，使得好多地區有可觀的潛力。