“推進教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化”成為當前教育政策的熱門話語，也強烈沖擊著一線實踐者的教育理念與教育行動。在實踐中，當課程體系、教學方式、信息技術(shù)、師生素養(yǎng)等變革元素在學校場域中激烈碰撞時，學校治理結(jié)構(gòu)就必須做出相應(yīng)的調(diào)整與回應(yīng)。然而，目前我國公立中小學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實樣態(tài)究竟如何?存在哪些突出問題?帶著這些疑問，我們對東、中、西部140所公立中小學的校長和教師進行了問卷調(diào)查，了解他們對學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的認識和態(tài)度、獲知所在學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及存在的問題。

　　問卷調(diào)查以我國東、中、西部140所公立中小學的校長和教師為對象，共發(fā)放調(diào)查問卷1500份(其中，校長卷140份，教師卷1360份)，回收1338份，回收率為89.2%，剔除無效問卷后，共回收有效問卷1230份，有效率為82%。調(diào)查問卷回收后，課題組按照統(tǒng)一的編碼方式和錄入說明錄入數(shù)據(jù)，經(jīng)過核實、整理后的數(shù)據(jù)采取SPSS19.0軟件包進行數(shù)據(jù)處理和相關(guān)統(tǒng)計分析。

　　1調(diào)查結(jié)果

　　根據(jù)數(shù)據(jù)處理結(jié)果，關(guān)于我國公立中小學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及問題有以下發(fā)現(xiàn)：

　　1.多數(shù)一線實踐者對學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵認識存在偏差，提高治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化水平較多停留在話語層面。

　　學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是指學校內(nèi)部各利益主體在共同參與學校治理過程中所形成的法權(quán)關(guān)系及其運行機制，是各利益相關(guān)方的權(quán)力和責任在學校組織設(shè)計中的直接呈現(xiàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在對學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)內(nèi)涵的認識上，41.5%的校長將學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)直接等同于“學校的組織機構(gòu)”，另有16.3%的校長認為學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)就是“學校的領(lǐng)導體制”，僅有30.8%的受訪校長認為，學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是“學校組織體系及運行機制”。

　　在對教師的調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，對學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵認識出現(xiàn)了“學校管理體制”“學校組織結(jié)構(gòu)”“學校權(quán)力分配機制”“學校管理制度”“組織設(shè)置和制度”等多種理解，其中，認為學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)就是“學校組織結(jié)構(gòu)”的受訪者占比最高。

　　此外，校長對學校內(nèi)部治理主體的認識也是觀點各異，數(shù)據(jù)顯示，認為“校長”是學校內(nèi)部治理主體的占11.4%，認為“校領(lǐng)導班子成員”是治理主體的占26.8%，認為“教師”是治理主體的占14.6%，認為“學生”是治理主體的占13.8%，認為校長、校領(lǐng)導班子成員、教師、學生、家長都是治理主體的占44.7%。這反映了實踐界對學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)這一概念的認知誤差，亟待教育研究者和教育主管部門給予澄清。

　　2.多數(shù)校長具有變革學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意愿，不同群體對學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)存問題的認識存在差異。

　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，64.2%的校長認為目前所在學校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)“比較合理”，28.5%的校長認為“一般”，2.4%的校長認為“比較不合理”。在問及“您認為是否有必要對您學校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進行調(diào)整”時，近八成校長認為有必要對學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)做出調(diào)整。

　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在校長被問及“您認為目前學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中存在的主要問題”時，選擇“校長負責制落實不到位”的占28.6%，選擇“學校內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督系統(tǒng)不能各司其職”的占22.2%，選擇“中層部門相互分離、效率不高”的占18.3%，占據(jù)前三位;此外，選擇“校長、黨委(總支)書記責權(quán)界限不清晰”“教師、學生和家長參與學校管理的程度不高”“學校管理制度不健全”的分別占15.4%、7.1%和5.1%。

　　通過對教師調(diào)研數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，教師話語權(quán)旁落、治理結(jié)構(gòu)難以滿足教育改革的要求、校長權(quán)力監(jiān)督不力、行政與教學沖突、教代會形同虛設(shè)、依法治校難以實現(xiàn)、上下信息不對稱等也是學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問題。

　　3.校長辦公會或校務(wù)委員會是公立中小學的決策機構(gòu)，校長擁有最高決策權(quán)。

　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公立中小學的決策機構(gòu)是校長辦公會，對于設(shè)立校務(wù)委員會的學校，由校長、書記、副校長、副書記等成員所組成的校務(wù)委員會是學校決策機構(gòu)，對學校日常的重大事項進行決策。從調(diào)查情況看，校長擁有學校的最高決策權(quán)，對于學校內(nèi)部的一切日常事務(wù)以校長的意見為主，校長擁有學校內(nèi)部的決策權(quán)、人事權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、組織權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)和獎懲權(quán)等權(quán)力。

　　4.超九成學校都能定期召開教職工代表大會，教代會行使審議學校重大事項的職能。

　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，59.3%的公立中小學一學期召開一次教職工代表大會，30.1%的學校一年召開一次，另有10.6%的學校采取不定期召開的方式。教代會可以審議學校年度報告(占26.7%)、學校章程(占21.4%)、學校發(fā)展規(guī)劃(占19.2%)、教職工隊伍管理方案(占18.3%)等事關(guān)學校發(fā)展的重大事項，但對于與教職工利益直接相關(guān)的福利、教育教學改革方案和學校財務(wù)工作報告則較少獲得審議權(quán)，分別僅占9.7%、3.3%和1.6%。

　　5.教職工代表大會職能難以充分發(fā)揮，學校教代會本身缺乏科學的制度保障和實施程序是主要原因。

　　教師有參與學校管理的意愿，要求在專業(yè)發(fā)展自主權(quán)上有更多的要求，已不滿足于在學校中被動接受指令。但在公立中小學內(nèi)部，現(xiàn)有的教代會難以幫助教師獲得他們的實際權(quán)利。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管教職工代表大會具有監(jiān)督校長權(quán)力行使、并參與學校重大決策的職能，但在真正行使中，教代會一般很難有效參與學校的管理。作為教代會工作機構(gòu)的學校工會，在閉會期間應(yīng)承擔教代會的部分職能，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“組織文體活動”成為了學校工會的主要工作職責，占63.29%。

　　對于學校教代會職權(quán)落實不到位的原因，45.5%的受訪校長認為是由于“教代會缺乏科學的制度保障和實施程序”，31.7%的校長認為是“相關(guān)法律法規(guī)不健全”所致，另有14.6%的校長認為是“教職工民主參與意識不強”

　　6.九成以上學校設(shè)有家長委員會，但家長委員會參與學校管理的渠道和范圍有限。

　　在被調(diào)查的公立中小學中，97.14%的學校設(shè)有家長委員會，僅有2.86%的學校目前還沒有建立家長委員會。進一步訪談發(fā)現(xiàn)，雖然很多學校都成立了家長委員會，但是家委會參與學校管理的渠道和范圍都十分有限，城市學校的家長委員會還多少參與一些學校管理事務(wù)，但僅限于提出意見和建議，并沒有實質(zhì)性的權(quán)力。農(nóng)村學校成立的家長委員會，“只是每學年定期的召開一兩次家長會，學校以班級為單位組織匯報一下學生的學習情況”。

　　7.多數(shù)校長支持學生參與學校民主管理。

　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，36.6%的受訪校長“比較支持”學生參與學校民主管理，10.6%的受訪校長表示“非常支持”，31.7%的校長選擇“一般”，另有21.1%的校長“比較不支持”學生參與學校民主管理。

　　8.全部受訪校長所在的學校都實行了校務(wù)公開制度，六成以上學校的校務(wù)公開內(nèi)容由校行政會議決定。

　　校務(wù)公開是學校民主管理的重要內(nèi)容，也是學校內(nèi)部治理的重要環(huán)節(jié)。對于學校校務(wù)公開制度的執(zhí)行情況，65.9%的受訪校長所在的學校“實行了校務(wù)公開制度，公開內(nèi)容由校行政會議決定”，25.2%的受訪校長認為自己學校的“校務(wù)公開較為透明，真實性較強”。